Sentenza n. 10190/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, recante la certificazione del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali, gli atti presupposti e connessi, nonché il provvedimento della Regione Liguria che ha individuato le aziende fornitrici soggette al ripiano e gli importi dovuti, deducendone l'illegittimità anche in via derivata. Il giudizio ha riguardato, in particolare, la legittimità del meccanismo di payback, della determinazione del tetto di spesa, della certificazione dello sforamento, della procedura di individuazione delle imprese e della quantificazione degli importi. Il Collegio ha rilevato d'ufficio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sui provvedimenti regionali recanti l'individuazione delle quote di ripiano. La questione è stata esaminata alla luce delle sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, che hanno ritenuto costituzionalmente legittimo, nei profili esaminati, il meccanismo previsto per il quadriennio 2015-2018, nonché della successiva disciplina che ha previsto il pagamento in misura ridotta.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto all'impugnazione degli atti statali e della Conferenza permanente. Il TAR ha richiamato la propria giurisprudenza e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo non fondate le censure rivolte al meccanismo di payback. In particolare, il sistema è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di contenimento della spesa sanitaria; non viola la riserva di legge, poiché la legge individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri essenziali; non introduce retroattivamente un nuovo obbligo sostanziale, poiché l'obbligo di ripiano era già previsto dal 2015; e non lede il legittimo affidamento, essendo l'esborso ex post conoscibile nei suoi tratti essenziali. I motivi aggiunti e le censure rivolte ai provvedimenti regionali sono stati invece dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione. Secondo il TAR, le Regioni svolgono attività meramente vincolata, tecnica e ricognitiva: verificano i dati contabili, individuano le aziende, applicano la percentuale di ripiano prevista dalla legge e determinano il quantum sulla base del fatturato. Tale attività non comporta esercizio di potere autoritativo, ma dà luogo a un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo di natura patrimoniale. La controversia deve quindi essere proposta davanti al giudice ordinario, con salvezza dei termini per la riproposizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale»

  Il comma 9-bis attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e imporre il pagamento sulla base di dati e criteri già determinati a livello statale e legislativo, senza conferire un potere autoritativo discrezionale.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano dello sforamento.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto che il superamento del tetto fosse rilevato sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, disciplinando la procedura relativa agli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato alle Regioni e previsto, nella disciplina originaria, la possibilità per le aziende di definire l'obbligazione mediante il pagamento del 48 per cento della quota di ripiano.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Ha previsto il pagamento in misura ridotta del 25 per cento e la conseguente cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali, secondo le condizioni stabilite dalla legge.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione, con conservazione degli effetti processuali nei termini di legge.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse in una ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre previamente alle parti la questione rilevata d'ufficio relativa al difetto di giurisdizione.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso, per i profili esaminati, la violazione dei principi invocati dalle imprese fornitrici.

• art. 117 Cost. e art. 1 del Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione del principio di irretroattività e del diritto di proprietà, ritenendo che l'obbligo fosse già conoscibile dal 2015.

Massime di principio

• La controversia relativa ai provvedimenti regionali che individuano le aziende fornitrici di dispositivi medici e quantificano la quota di payback per gli anni 2015-2018 appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'attività regionale si limita, in modo vincolato, a verificare dati contabili, applicare percentuali previste dalla legge e determinare il quantum dovuto.
• Nel sistema di payback dei dispositivi medici, le Regioni non possono determinare il tetto di spesa, certificare il suo superamento o quantificare lo scostamento complessivo: tali attività competono allo Stato. Le Regioni devono soltanto porre a carico delle imprese la quota già determinata sulla base della disciplina legislativa e degli atti statali.
• La denominazione formale di un atto come "provvedimento" e l'eventuale indicazione della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non determinano la giurisdizione, che deve essere individuata in base alla natura effettiva dell'attività svolta e al petitum sostanziale.
• Quando l'attività della pubblica amministrazione è interamente vincolata e la controversia riguarda il corretto calcolo di un'obbligazione patrimoniale direttamente derivante dalla legge, la posizione del privato è un diritto soggettivo e la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.
• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, nei profili esaminati dalla Corte costituzionale, è compatibile con i principi di ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era previsto, nei suoi tratti essenziali, già dal 2015.

Come è indicizzato