Sentenza n. 147/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 per accertare l’illegittimità dell’inerzia del Comune, che non aveva adottato né trasmesso all’Autorità la deliberazione consiliare relativa all’acquisizione indiretta, tramite una società controllata da una società in house quotata, dell’intero capitale di una società operante nel settore del relining. È stata dedotta la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’Autorità, anche quando l’acquisizione sia effettuata indirettamente tramite una società quotata o una sua controllata, i Comuni soci restano tenuti ad adottare una deliberazione analiticamente motivata sulla necessità dell’operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, nonché a trasmetterla all’Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune e la società partecipata hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto l’impugnazione di atti e non l’azione avverso il silenzio, che non sussistesse un obbligo attuale di provvedere e che l’operazione già perfezionata rendesse inutile una deliberazione successiva. Nel merito hanno sostenuto l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e la natura meramente organizzativa e privatistica dell’operazione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’Autorità dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda anche l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. L’art. 21-bis tutela infatti il bene sostanziale della libertà di concorrenza e del corretto funzionamento del mercato, che può essere leso anche da comportamenti omissivi. Ha inoltre ritenuto sussistente l’interesse ad agire, poiché l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, del T.U.S.P. in caso di mancanza o invalidità della deliberazione non elimina l’utilità del successivo esercizio del potere amministrativo né può sottrarre l’operazione ai controlli dell’Autorità e della Corte dei conti. Nel merito, il Collegio ha interpretato l’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 nel senso che l’esonero riferito alle società quotate riguarda le disposizioni rivolte direttamente a tali società e non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, in base al combinato disposto degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P., l’amministrazione deve adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata anche per l’acquisto indiretto di partecipazioni tramite una propria società quotata. L’obbligo è stato ritenuto particolarmente stringente perché l’acquisto era stato effettuato da una controllata di una società in house, incidendo quindi sulla sfera di partecipazione indiretta dei Comuni soggetti al controllo analogo congiunto. Il TAR ha dichiarato l’illegittimità dell’inerzia del Comune, ha annullato la nota di riscontro negativo eventualmente adottata e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, del T.U.S.P., e a trasmetterla all’Autorità ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’Autorità comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. rivolte direttamente alle società quotate o alle società da esse controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve dimostrare la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, anche quando l’acquisto sia indiretto.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 175/2016

  l’Amministrazione [deve] inviare l’atto deliberativo ... all’Autorità garante della concorrenza e del mercato ... e alla Corte dei conti

  La trasmissione della deliberazione all’Autorità e alla Corte dei conti è obbligatoria e consente i controlli, rispettivamente, concorrenziali ed economico-contabili.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale ... L’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all’articolo 5, comma 1

  La decisione comunale relativa alla partecipazione societaria deve essere adottata dal consiglio comunale e rispettare gli oneri motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’acquisto indiretto di una partecipazione societaria impone la deliberazione dell’amministrazione pubblica secondo le modalità dell’art. 7; l’inefficacia del contratto per mancanza o invalidità della deliberazione non limita l’azione dell’Autorità contro l’inerzia amministrativa.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito dell’azione avverso il silenzio è stato utilizzato per accertare l’illegittimità dell’inerzia e ottenere la condanna dell’amministrazione a provvedere.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio è stato convertito al rito abbreviato, ritenuto applicabile ai giudizi instaurati dall’Autorità ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’Autorità garante della concorrenza e del mercato dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando una pubblica amministrazione ometta atti deliberativi imposti dalla legge e l’omissione sia potenzialmente lesiva della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il Testo unico si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate o le loro controllate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione secondo gli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 quanto alla necessità istituzionale, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità.
• L’obbligo deliberativo e motivazionale sussiste anche quando l’acquisizione sia effettuata tramite una società quotata o una sua controllata, poiché la natura quotata della società partecipata non incide sugli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie.
• Quando l’acquisto indiretto di partecipazioni è compiuto da una controllata di una società in house, l’operazione costituisce una decisione significativa incidente sulla partecipazione indiretta degli enti locali sottoposti a controllo analogo congiunto e non può essere sottratta alla previa deliberazione motivata degli stessi enti.
• L’inefficacia del contratto di acquisto conseguente alla mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non elimina l’interesse dell’Autorità a contestare l’inerzia amministrativa e a ottenere l’adozione successiva della deliberazione, poiché non può consentire all’amministrazione di sottrarsi ai controlli previsti dalla legge mediante la mera omissione dell’atto.

Come è indicizzato