Sentenza n. 13009/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La società aveva presentato un'istanza per il rilascio dell'accreditamento istituzionale ex art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992 per l'attività di assistenza domiciliare integrata. Con il primo ricorso, proposto ai sensi dell'art. 117 c.p.a., aveva chiesto l'accertamento dell'obbligo della Regione e dell'ASL di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Successivamente, la Regione aveva adottato una nota con cui sospendeva il procedimento in attesa della definizione del nuovo fabbisogno assistenziale, in ragione del raggiungimento dei target PNRR relativi all'assistenza domiciliare e della previsione regionale secondo cui il fabbisogno complessivo per il biennio 2025-2026 risultava completamente soddisfatto. La società ha quindi impugnato la sospensione deducendo: violazione dei termini procedimentali e dell'obbligo di conclusione del procedimento, nonché dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 e dell'art. 26 del regolamento regionale n. 20/2019; eccesso di potere per travisamento dei presupposti e sviamento; violazione dei principi di buon andamento e imparzialità; difetto di motivazione; illogicità, irragionevolezza e ingiustizia manifesta; difetto di istruttoria; violazione dell'art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992 e del DCA n. U00283/2017; violazione del legittimo affidamento. In particolare, la ricorrente sosteneva che l'istruttoria fosse completa e favorevole, che l'amministrazione dovesse adottare un provvedimento espresso di accoglimento o diniego, che la programmazione del fabbisogno fosse autonoma rispetto all'accreditamento e che la sospensione fosse priva di un termine certo e fondata su ragioni estranee al procedimento. La Regione ha difeso la legittimità della sospensione, riconducendola alle esigenze di programmazione sanitaria, di definizione del nuovo modello assistenziale e di controllo della spesa sanitaria; l'ASL ha affermato di avere esaurito correttamente le attività istruttorie di propria competenza.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso sul silenzio, poiché dopo la sua proposizione la Regione aveva adottato il provvedimento che definiva l'inerzia procedimentale e rendeva quindi carente l'interesse alla decisione sul rito ex art. 117 c.p.a. Ha invece respinto il ricorso di annullamento contro la sospensione. Il giudice ha ritenuto che l'accreditamento istituzionale, ai sensi dell'art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992, non consegua automaticamente alla sussistenza dei requisiti tecnici, ma sia subordinato anche alla funzionalità della struttura rispetto agli indirizzi della programmazione regionale, all'effettivo fabbisogno assistenziale e alle esigenze di controllo della spesa sanitaria. Il raggiungimento del target PNRR relativo all'assistenza domiciliare e la conseguente valutazione regionale di integrale soddisfacimento del fabbisogno per il biennio 2025-2026 sono stati ritenuti elementi idonei a giustificare la sospensione del procedimento nelle more della definizione del nuovo fabbisogno e del nuovo modello di erogazione e remunerazione dell'assistenza. La Regione, secondo il TAR, ha così esercitato legittimamente il potere discrezionale di programmazione sanitaria e ha dato attuazione al requisito della funzionalità dell'accreditamento rispetto alla programmazione regionale. Le spese sono state compensate per la particolarità della questione.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito avverso il silenzio; il ricorso è stato dichiarato improcedibile perché l'amministrazione ha adottato, successivamente alla proposizione, un provvedimento espresso.

• art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992

  “L'accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta, nonché alle organizzazioni pubbliche e private autorizzate per l'erogazione di cure domiciliari, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti”.

  L'accreditamento istituzionale è un atto discrezionale e non automatico: oltre ai requisiti ulteriori di qualificazione, richiede la funzionalità rispetto agli indirizzi della programmazione regionale, la coerenza con il fabbisogno assistenziale e la compatibilità con le esigenze di controllo della spesa sanitaria.

• art. 2 l. n. 241/1990

  È stato invocato dalle parti in relazione all'obbligo di conclusione del procedimento e ai limiti temporali della sospensione; la sentenza ha ritenuto legittima la sospensione in ragione delle esigenze di programmazione sanitaria evidenziate dalla Regione.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La sua violazione è stata dedotta dalla ricorrente per l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto, ma il motivo non ha condotto all'annullamento della sospensione.

• art. 21 l.r. n. 4/2003, come modificato dalla l.r. n. 15/2025

  “Limitatamente all'attività di assistenza domiciliare integrata, considerato il raggiungimento del target previsto dal PNRR il fabbisogno complessivo di assistenza per il biennio 2025-2026 è completamente soddisfatto”.

  La disposizione è stata posta a fondamento della valutazione regionale di integrale soddisfacimento del fabbisogno di assistenza domiciliare per il biennio considerato e, conseguentemente, della sospensione del procedimento di accreditamento in attesa della nuova programmazione.

• art. 26 regolamento regionale n. 20/2019

  È stato invocato dalla ricorrente con riferimento ai termini del procedimento di accreditamento; la sentenza ha comunque ritenuto non illegittima la sospensione motivata da sopravvenute esigenze di programmazione.

• DCA n. U00283/2017

  È stato richiamato dalla ricorrente quale disciplina applicabile al procedimento di accreditamento, ma la sentenza non ne enuncia una specifica interpretazione autonoma.

Massime di principio

• L'accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie autorizzate è un provvedimento discrezionale e non costituisce una conseguenza automatica della verifica dei requisiti tecnici: richiede anche la funzionalità della struttura rispetto agli indirizzi della programmazione regionale, all'effettivo fabbisogno assistenziale e alle esigenze di controllo della spesa sanitaria.
• La Regione può sospendere il procedimento di accreditamento quando sopravvengano o siano accertate esigenze di programmazione sanitaria incidenti sulla valutazione della funzionalità della struttura, purché la sospensione sia collegata alla definizione del fabbisogno assistenziale e del modello organizzativo del servizio.
• Il raggiungimento di obiettivi di programmazione sanitaria relativi all'assistenza domiciliare e la conseguente valutazione normativa o amministrativa di integrale soddisfacimento del fabbisogno possono giustificare la sospensione dell'esame di una domanda di accreditamento nelle more della nuova programmazione.
• La proposizione del ricorso avverso il silenzio diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando, dopo la sua proposizione, l'amministrazione adotta un provvedimento espresso sulla domanda, anche se tale provvedimento è sfavorevole o non satisfattivo per il richiedente.

Come è indicizzato