Sentenza n. 1511/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego dell'UAMA del 3 marzo 2025, con cui era stato negato l'accesso a documenti informativi relativi a un'operazione di esportazione sottoposta a clausola catch all e collegata alla successiva inclusione della società e del suo legale rappresentante nella SDN List statunitense. Il diniego era fondato, in sintesi, sull'assenza di una puntuale correlazione tra i documenti nazionali richiesti e il procedimento restrittivo statunitense, sulla classificazione di segretezza dei documenti e sull'esclusione dall'accesso prevista dal decreto ministeriale concernente gli atti dell'UAMA. In appello la società ha dedotto: violazione dell'art. 24, comma 7, l. 241/1990 e dell'art. 24 Cost., sostenendo l'applicabilità dell'accesso difensivo anche ai documenti classificati; violazione dell'art. 42, comma 8, l. 124/2007, assumendo che il giudice amministrativo potesse ordinare l'ostensione con modalità idonee a tutelare la riservatezza; difetto di motivazione del diniego, perché il richiamo alla classificazione sarebbe stato generico; lesione del diritto di difesa, in quanto i documenti sarebbero stati necessari nel procedimento di rimozione dalla SDN List pendente dinanzi all'OFAC. La società ha inoltre prospettato solo in appello una più specifica connessione tra le informazioni UAMA, il provvedimento italiano del 3 ottobre 2023, l'inserimento nella SDN List e la propria difesa dinanzi all'autorità statunitense.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il rigetto della domanda di accesso. Ha chiarito che l'accesso difensivo può, in linea di principio, superare le ordinarie preclusioni relative ai documenti classificati, ma richiede la rigorosa dimostrazione del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica da tutelare. Per i documenti classificati, l'eventuale esibizione deve avvenire nelle forme dell'art. 42, comma 8, l. 124/2007, davanti all'autorità giudiziaria, con visione senza estrazione di copia e con modalità idonee a preservare la riservatezza, sempre che non sia opposto il segreto di Stato. Il Collegio ha ritenuto illegittima, perché meramente riproduttiva della norma e priva di contestualizzazione, la motivazione del diniego fondata sull'esclusione generale prevista dal decreto ministeriale per gli atti dell'UAMA. Ha tuttavia ritenuto legittima e assorbente la motivazione relativa alla genericità dell'istanza: la società si era limitata a richiamare il procedimento OFAC e il diritto di difesa, senza rappresentare quale possibile impiego avrebbero avuto le informazioni richieste e perché esse fossero necessarie rispetto alla difesa nel procedimento statunitense. Le esigenze difensive più specifiche illustrate per la prima volta in appello non potevano essere prese in considerazione, poiché il giudizio sull'accesso accerta il rapporto già definito nel procedimento amministrativo e non può sostituire la necessaria prima ponderazione svolta dall'amministrazione. Il Collegio ha ritenuto di non esaminare la questione, potenzialmente controversa, circa l'ammissibilità del rito ex art. 116 c.p.a. per ottenere documenti classificati destinati a essere utilizzati in un procedimento estero, decidendo sulla base della ragione più liquida. Ha precisato che la società potrà presentare una nuova istanza, più articolata e motivata, fondata su una diversa prospettazione dell'interesse difensivo. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito speciale in materia di accesso; il giudizio accerta la sussistenza del diritto all'accesso e può concludersi con l'ordine di esibizione dei documenti richiesti.

• art. 24, comma 1, lett. a), l. 241/1990

  Esclude ordinariamente l'accesso ai documenti coperti da classifiche di segretezza.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Garantisce l'accesso quando la conoscenza dei documenti sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici; la disposizione può consentire il superamento delle ordinarie esclusioni, ma impone la dimostrazione rigorosa del nesso di strumentalità necessaria.

• art. 42, comma 1, l. 124/2007

  Le classifiche di segretezza sono attribuite per circoscrivere la conoscenza di informazioni, documenti, atti, attività o cose ai soli soggetti che abbiano necessità di accedervi in ragione delle proprie funzioni istituzionali.

  La classificazione delimita la conoscibilità delle informazioni ai soggetti istituzionalmente legittimati e deve individuare le parti dell'atto da classificare e il relativo grado.

• art. 42, comma 8, l. 124/2007

  Qualora l'autorità giudiziaria ordini l'esibizione di documenti classificati per i quali non sia opposto il segreto di Stato, gli atti sono consegnati all'autorità giudiziaria richiedente, che ne cura la conservazione con modalità che ne tutelino la riservatezza, garantendo il diritto delle parti nel procedimento a prenderne visione senza estrarne copia.

  Prevede la speciale modalità giudiziale di ostensione dei documenti classificati: l'autorità giudiziaria può ordinarne l'esibizione e deve conservarli tutelandone la riservatezza, consentendo alle parti la sola visione, senza copia, in assenza di segreto di Stato.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione concreta e contestualizzata; il mero richiamo a una categoria normativa di esclusione, senza spiegare la sua applicazione al caso concreto, non è sufficiente.

• art. 24 Cost.

  Tutela il diritto di difesa, che può rilevare anche rispetto all'accesso a documenti classificati, nei limiti e secondo le modalità previste dalla disciplina speciale.

• art. 113 Cost.

  Richiamato in relazione all'effettività della tutela giurisdizionale.

• art. 99, comma 1, c.p.a.

  Consente la rimessione all'Adunanza plenaria in presenza di una questione idonea a determinare un contrasto giurisprudenziale; nel caso concreto il Collegio ha evitato la rimessione decidendo sulla base della ragione più liquida.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato, insieme all'art. 92, comma 2, c.p.c., per la compensazione delle spese.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Ha concorso a fondare la compensazione integrale delle spese per l'eccezionale peculiarità delle questioni trattate.

• art. 4, par. 1, Regolamento (UE) 2021/821

  Richiamato quale riferimento delle fattispecie di possibile utilizzo sensibile dei materiali esportati, nel contesto dell'applicazione della clausola catch all.

Massime di principio

• L'accesso difensivo ai documenti classificati non è escluso in assoluto: quando la conoscenza del documento sia necessaria alla tutela di una situazione giuridica, l'interesse difensivo può prevalere sulle ordinarie esclusioni, ma il richiedente deve dimostrare rigorosamente il nesso di strumentalità necessaria tra il documento e la difesa prospettata.
• L'esibizione di documenti classificati, in assenza di segreto di Stato, deve avvenire nelle forme dell'art. 42, comma 8, l. 124/2007: il documento è consegnato all'autorità giudiziaria, che ne tutela la riservatezza e consente alle parti la visione senza estrazione di copia.
• L'istanza di accesso difensivo deve indicare concretamente quale possibile impiego abbiano le informazioni richieste e perché esse siano necessarie alla tutela della situazione giuridica; il generico richiamo a esigenze difensive o probatorie non supera la riservatezza propria dei documenti classificati.
• Nel giudizio sull'accesso, anche se strutturato come giudizio sul rapporto, il giudice non può esaminare per la prima volta esigenze e argomentazioni difensive non rappresentate nell'istanza, perché la ponderazione degli interessi deve essere previamente svolta dall'amministrazione nel procedimento.
• Una motivazione di diniego fondata sull'esclusione normativa di una categoria di documenti è illegittima se si limita a riprodurre la disposizione senza spiegare, in concreto, perché essa si applichi alla documentazione richiesta; tuttavia l'illegittimità di tale motivazione non comporta l'accoglimento dell'accesso quando altra motivazione autonoma e assorbente risulti legittima.
• Un diniego di accesso non preclude la presentazione di una nuova istanza quando essa contenga fatti, prospettazioni o ragioni difensive nuove e più articolate; il precedente diniego opera soltanto rebus sic stantibus.

Come è indicizzato