Sentenza n. 3036/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti impugnavano la sentenza del TAR deducendo error in iudicando, difetto ed erroneità della motivazione, omessa considerazione della connessione oggettiva e soggettiva tra le controversie, violazione degli artt. 24 e 97 Cost., degli artt. 1, 32, 39, 42, 70 e 72 c.p.a., dell’art. 33 c.p.c. e dell’art. 103, comma 2, c.p.c., nonché dei principi di concentrazione, economia processuale, buon andamento, imparzialità, conservazione degli atti e legittimo affidamento. Deducevano inoltre la lesione del diritto di difesa e della tutela giurisdizionale garantiti dall’art. 24 Cost., dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dall’art. 13 CEDU e dall’art. 9 della Convenzione di Aarhus. La controversia riguardava atti relativi a due procedimenti distinti: il primo avviato su istanza di un operatore di telecomunicazioni e il secondo su istanza congiunta di altri operatori, aventi a oggetto differenti stazioni radio base, sebbene gli impianti dovessero essere realizzati nella medesima particella catastale. Gli appellanti riproponevano anche i motivi di merito non esaminati in primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal TAR. I quattro motivi sono stati esaminati congiuntamente perché riferiti all’unica questione dell’ammissibilità del ricorso cumulativo. Il Collegio ha ribadito che, nel processo amministrativo impugnatorio, la regola generale è l’impugnazione di un solo provvedimento, derogabile soltanto quando tra gli atti sussista una rigorosa connessione procedimentale o funzionale e le censure riguardino in modo sostanzialmente identico segmenti comuni dell’attività amministrativa. Nel caso concreto, i due procedimenti erano autonomi e distinti, erano stati avviati da istanze presentate in tempi diversi, riguardavano operatori diversi e avevano a oggetto impianti differenti, dotati di proprie caratteristiche tecniche. La collocazione degli impianti nella stessa particella catastale non era sufficiente a integrare la necessaria connessione qualificata. Inoltre, le censure non erano perfettamente sovrapponibili, poiché gli stessi appellanti avevano dovuto differenziarle in relazione ai singoli impianti. I limiti al ricorso cumulativo non violano il diritto di difesa, ma sono funzionali a evitare la confusione delle posizioni processuali e a consentire la difesa dell’amministrazione e dei controinteressati. È stato ritenuto inconferente il richiamo alla separazione delle cause, poiché la separazione presuppone l’ammissibilità originaria del ricorso, che nella specie mancava. L’inammissibilità ha reso superfluo l’esame dei motivi di merito riproposti dalle parti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b) e c), c.p.a.

  L’inammissibilità del ricorso cumulativo non consentito costituisce una ragione ostativa alla decisione nel merito della domanda.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi riproposti dalle parti non devono essere esaminati quando l’appello è respinto per una ragione preliminare che impedisce l’esame del merito.

• art. 39 c.p.a.

  La disciplina del processo amministrativo richiama, nei limiti della compatibilità, le disposizioni del codice di procedura civile; il richiamo non consente comunque di superare la preliminare inammissibilità del ricorso cumulativo.

• art. 70 c.p.a.

  La separazione delle cause è una facoltà esercitabile nell’ambito di un ricorso ammissibile e non può sanare l’originaria inammissibilità derivante dalla mancanza di connessione qualificata.

• art. 24 Cost.

  I limiti al ricorso cumulativo non violano il diritto di difesa, poiché mirano anche a evitare la confusione delle controversie e a garantire una difesa effettiva delle amministrazioni e dei controinteressati.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento non impone la trattazione congiunta di controversie prive della necessaria connessione procedimentale o funzionale.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La tutela giurisdizionale effettiva non esclude l’applicazione di regole processuali generali e non discriminatorie che impongano ricorsi separati per procedimenti amministrativi distinti.

• art. 13 CEDU

  L’obbligo di proporre separati ricorsi contro atti adottati nell’ambito di procedimenti diversi non costituisce, secondo il Collegio, una compressione sproporzionata del diritto a un ricorso effettivo.

• art. 9 Convenzione di Aarhus

  La tutela giurisdizionale in materia ambientale non impedisce l’applicazione delle regole sull’ammissibilità del ricorso cumulativo quando gli atti appartengono a procedimenti autonomi.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo impugnatorio la regola generale è che il ricorso abbia a oggetto un solo provvedimento; l’impugnazione cumulativa di più atti è ammessa eccezionalmente soltanto in presenza di una rigorosa connessione sia procedimentale sia funzionale tra gli atti.
• La connessione necessaria per il ricorso cumulativo non è integrata dalla mera comunanza soggettiva delle parti, dalla collocazione materiale degli interventi nella medesima area o particella catastale, né dalla generica comunanza di alcuni motivi; occorre che gli atti appartengano al medesimo procedimento, inteso in senso ampio, e che le censure colpiscano in modo sostanzialmente identico segmenti procedurali comuni.
• Quando i provvedimenti impugnati derivano da istanze autonome, presentate in tempi diversi, riguardano impianti differenti e richiedono censure specificamente riferite ai singoli oggetti, manca la connessione qualificata necessaria per il ricorso cumulativo, anche se gli interventi sono localizzati nel medesimo sito.
• I limiti all’impugnazione cumulativa sono compatibili con il diritto di difesa e con il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, poiché perseguono l’obiettivo di evitare la confusione delle controversie e di garantire alle amministrazioni e ai controinteressati la possibilità di difendersi adeguatamente; l’onere di proporre ricorsi separati non è eccessivo quando si applica in modo generale e non discriminatorio.
• La separazione delle cause non può sanare l’originaria inammissibilità di un ricorso cumulativo: la facoltà di separazione presuppone che il ricorso sia ammissibile e non consente di superare la mancanza della connessione procedimentale o funzionale richiesta per la trattazione congiunta.

Come è indicizzato