Sentenza n. 2168/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante chiedeva il risarcimento di danni quantificati in circa 700 milioni di euro, deducendo che la Regione Campania, quale ente promotore e soggetto di impulso dell’accordo di programma del 2 aprile 1996, avesse omesso di indicare i termini delle procedure espropriative e dell’esecuzione delle opere, ostacolato o non adeguatamente sostenuto le richieste di proroga dell’accordo, omesso la necessaria cooperazione nei procedimenti urbanistici, espropriativi e nei contenziosi, non collaborato al reperimento di finanziamenti e determinato ritardi nei rapporti con le imprese appaltatrici. L’appellante invocava la violazione degli obblighi di cooperazione, correttezza e buona fede, nonché del quadro normativo relativo alle infrastrutture strategiche. Contestava inoltre l’esclusione del nesso causale e deduceva l’erronea mancata valutazione delle numerose voci di danno, chiedendo anche una consulenza tecnica d’ufficio. In appello deduceva, infine, una distinta responsabilità da comportamento scorretto e lesione dell’affidamento ai sensi dell’art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR, condannando la società appellante al pagamento di 8.000 euro di spese di lite, oltre accessori. Quanto al primo motivo, il Collegio ha escluso la responsabilità omissiva della Regione perché, per configurare un illecito omissivo, occorre una specifica posizione di garanzia e un obbligo giuridico di attivazione fondato sulla legge, su un accordo o su una particolare situazione di fatto. Le procedure espropriative e l’adozione degli strumenti urbanistici rientravano invece nella competenza delle amministrazioni comunali interessate. Inoltre, la stessa appellante aveva riconosciuto che l’indicazione separata dei termini di cui all’art. 13 d.P.R. n. 327/2001 non era necessaria, poiché tali termini coincidevano con la durata decennale dell’accordo di programma; non vi era quindi alcuna omissione illecita imputabile alla Regione. Quanto al secondo motivo, la società non ha provato né l’interdipendenza tecnica tra i diversi cantieri né che la sospensione di alcune attività avesse prodotto un effetto di ritardo a cascata sull’intera opera. Non è stato individuato alcun obbligo normativo o pattizio della Regione di concedere proroghe, prestare assistenza giudiziale nei contenziosi o cooperare finanziariamente. In particolare, il punto 3 dell’accordo di programma escludeva espressamente qualsiasi impegno finanziario regionale. I ritardi collegati al vincolo archeologico erano contenuti e non decisivi; i contrasti con le imprese appaltatrici erano estranei alla sfera di responsabilità regionale e costituivano, in parte, fattori autonomi interruttivi del nesso causale. Le doglianze sui finanziamenti erano inoltre prive di adeguato supporto processuale, non risultando tempestivamente impugnati specifici provvedimenti di diniego o assegnazione né proposte azioni contro il silenzio. Il terzo motivo sul quantum è stato ritenuto assorbito e comunque infondato, poiché l’assenza di condotta illecita e di nesso causale escludeva a monte il risarcimento e rendeva inutile qualsiasi istruttoria sulla quantificazione. Il quarto motivo, relativo alla responsabilità da comportamento scorretto e alla lesione dell’affidamento, è stato dichiarato inammissibile perché nuovo in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a.; il Collegio lo ha comunque ritenuto infondato anche nel merito.

Norme richiamate

• art. 13 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  La mancata indicazione separata dei termini delle procedure espropriative e dell’esecuzione delle opere non integra una violazione quando tali termini coincidono con la durata decennale dell’accordo di programma.

• art. 42-bis d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  La società lo aveva richiamato in relazione alle conseguenze delle vicende espropriative, ma il giudice ha escluso a monte la responsabilità regionale per tali vicende.

• art. 1 l. n. 241/1990

  I principi di correttezza, collaborazione e buona fede non sono stati ritenuti sufficienti, in assenza di uno specifico obbligo normativo o pattizio, a fondare una responsabilità omissiva della Regione.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  La responsabilità da comportamento scorretto e lesione dell’affidamento, dedotta per la prima volta in appello, non è stata esaminata nel merito per violazione del divieto di nova; il giudice ha comunque rilevato l’infondatezza della pretesa risarcitoria.

• art. 104 c.p.a.

  Il motivo fondato sulla responsabilità da comportamento scorretto e lesione dell’affidamento, introdotto per la prima volta in appello e non riconducibile a una mera specificazione di censure già dedotte, è inammissibile per violazione del divieto di nova.

• l. n. 443/2001

  La qualificazione dell’intervento come infrastruttura strategica non ha comportato, in assenza di specifici obblighi, la responsabilità della Regione per i ritardi lamentati.

• delibera CIPE n. 121/2001

  Il richiamo alla natura strategica dell’opera non è stato ritenuto sufficiente a dimostrare un obbligo regionale di cooperazione, proroga o finanziamento.

Massime di principio

• La responsabilità omissiva della pubblica amministrazione richiede l’individuazione di una specifica posizione di garanzia e di un obbligo giuridico di attivazione fondato sulla legge, su un accordo vincolante o su una particolare situazione di fatto; non è sufficiente il generico ruolo di impulso, coordinamento o promozione dell’amministrazione.
• Non sussiste un dovere generale e incondizionato dell’amministrazione di intervenire per impedire eventi lesivi originati e sviluppatisi al di fuori della propria sfera giuridica, salvo che una fonte normativa o negoziale o una precedente attività lecita abbia creato una situazione di rischio tale da imporre uno specifico dovere di protezione.
• La qualificazione di un’opera come infrastruttura strategica o di interesse nazionale non fonda, di per sé, un obbligo risarcibile dell’amministrazione di concedere proroghe, assistere la parte nei contenziosi, assicurare finanziamenti o impedire ogni ritardo, se tali obblighi non risultano da una norma o dall’accordo amministrativo.
• Ai fini della responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione, il danneggiato deve provare il nesso causale tra la condotta amministrativa e il danno; la mancata dimostrazione dell’interdipendenza tecnica tra interventi distinti e dell’effetto di ritardo a cascata impedisce di imputare all’amministrazione i pregiudizi complessivi dell’opera.
• Una clausola dell’accordo di programma che esclude espressamente qualsiasi impegno finanziario dell’amministrazione impedisce di configurare, in capo al privato, una posizione soggettiva tutelabile al finanziamento dell’intervento.
• La domanda o il motivo fondato sulla responsabilità da comportamento scorretto e lesione dell’affidamento, se introdotto per la prima volta in appello e non qualificabile come mera specificazione di una censura già proposta, è inammissibile ai sensi dell’art. 104 c.p.a.

Come è indicizzato