Sentenza n. 2931/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'amministrazione militare ha impugnato la sentenza del TAR deducendo: a) violazione dell'art. 22 l. n. 241/1990, poiché l'associazione non avrebbe dimostrato un interesse diretto, concreto e attuale all'accesso, non ricavabile automaticamente dalle finalità statutarie, con conseguente attribuzione di un indebito potere ispettivo generalizzato sui documenti dell'amministrazione; b) violazione dell'art. 24 l. n. 241/1990, sostenendo che la richiesta, riguardante una pluralità di documenti, fosse esplorativa e diretta a un controllo generalizzato, senza indicazione della necessità di ciascun documento e dello specifico interesse da tutelare; c) violazione dell'art. 28 d.lgs. n. 81/2008 e dell'art. 1048 d.P.R. n. 90/2010, poiché i documenti di valutazione dei rischi relativi alle caserme conterrebbero integralmente informazioni dettagliate su rischi, misure di prevenzione, planimetrie, procedure di emergenza, dotazioni e vulnerabilità, riferibili alla difesa militare e alla sicurezza nazionale. L'istanza riguardava documenti relativi alla salute e sicurezza del personale e, in particolare, alle caserme di Mestre e Dueville. L'associazione ha chiesto il rigetto dell'appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR, con precisazioni. Ha ritenuto sussistente l'interesse all'accesso dell'associazione sindacale militare, poiché le associazioni professionali a carattere sindacale tra militari svolgono attività di tutela e cura degli interessi lavorativi degli iscritti, non limitata alla concertazione normativa. Tale interesse deve essere correlato a situazioni specifiche e a ragioni concrete e attuali, ma non richiede una dimostrazione puntuale dell'interesse per ciascun documento quando la strumentalità della documentazione sia rappresentata complessivamente in modo ragionevole. Nel caso concreto, la richiesta era riferita alla tutela della salute e sicurezza del personale e a due caserme determinate, sicché non integrava un controllo generalizzato sull'attività amministrativa. Il divieto di controllo generalizzato non è stato quindi violato, poiché il numero degli atti richiesti non faceva venir meno la loro delimitazione oggettiva e territoriale. Il DVR è stato qualificato come documento amministrativo ai sensi dell'art. 22 l. n. 241/1990, essendo detenuto da una pubblica amministrazione e concernendo attività di pubblico interesse, anche se disciplinato sostanzialmente dalla normativa sulla sicurezza sul lavoro. La sua accessibilità non è assoluta: l'amministrazione deve individuare e oscurare le informazioni sensibili relative alla difesa militare e alla sicurezza nazionale, secondo gli artt. 1048 e 1049 d.P.R. n. 90/2010. La disciplina speciale che consente ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza di ricevere copia del DVR non esclude l'accesso documentale, trattandosi di strumenti diversi, soggetti a discipline e limiti differenti. Sono state compensate le spese del grado di appello.

Norme richiamate

• art. 22 l. n. 241/1990

  "tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso"

  Le associazioni sindacali militari possono essere titolari dell'interesse all'accesso quando la documentazione richiesta sia concretamente collegata alla cura degli interessi degli iscritti; il documento amministrativo comprende ogni rappresentazione del contenuto di atti detenuti dalla pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della disciplina sostanziale.

• art. 24, comma 3, l. n. 241/1990

  "controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni"

  Sono inammissibili le istanze dirette a un controllo generalizzato, ma una richiesta riferita a documenti individuabili e collegati a specifiche sedi e a una concreta finalità di cura degli interessi sindacali non assume tale natura.

• art. 24, comma 7, l. n. 241/1990

  "deve comunque essere garantito ... l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici"

  L'accesso necessario alla cura o alla difesa di interessi giuridici prevale, nei limiti della necessità, sulle cause generali di esclusione; non è richiesta la prova dell'utilità concreta del documento, ma soltanto una verifica della sua coerenza e strumentalità rispetto alla posizione da tutelare.

• art. 1048 d.P.R. n. 90/2010

  "in relazione all'interesse alla salvaguardia della sicurezza, della difesa nazionale e delle relazioni internazionali"

  La disposizione consente di sottrarre all'accesso documenti o parti di documenti recanti informazioni sensibili relative alla difesa militare e alla sicurezza nazionale; l'esclusione deve essere concretamente verificata dall'amministrazione e può operare mediante oscuramento parziale.

• art. 1049 d.P.R. n. 90/2010

  "in relazione all'interesse alla salvaguardia dell'ordine pubblico, della prevenzione e repressione della criminalità"

  La disciplina dei limiti all'accesso nell'amministrazione militare comprende anche i documenti sottratti per esigenze di ordine pubblico e prevenzione e repressione della criminalità.

• artt. 17, comma 1, lett. a), e 28 d.lgs. n. 81/2008

  "valutazione di tutti i rischi per la sicurezza e la salute durante l'attività lavorativa"

  Il documento di valutazione dei rischi è previsto anche per le pubbliche amministrazioni e, per natura e contenuto, rientra nella nozione di documento amministrativo accessibile, salve le limitazioni legali.

• art. 50, comma 5, d.lgs. n. 81/2008

  "ricevono copia del documento di valutazione dei rischi"

  La facoltà dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza di ricevere copia del DVR è una prerogativa distinta dall'accesso documentale ex l. n. 241/1990 e non lo esclude.

• artt. 1478 ss. d.lgs. n. 66/2010

  Le associazioni professionali a carattere sindacale tra militari svolgono attività sindacale e di tutela della posizione lavorativa degli iscritti, nei limiti della specificità dell'ordinamento militare.

Massime di principio

• Le associazioni professionali a carattere sindacale tra militari possono esercitare il diritto di accesso documentale quando i documenti richiesti siano funzionali alla concreta e attuale cura degli interessi degli iscritti; tale interesse non discende automaticamente dalle finalità statutarie, ma può essere configurato in modo meno puntuale rispetto a quello di un singolo soggetto, purché sia collegato a situazioni specifiche e non si traduca in un controllo generalizzato sull'amministrazione.
• Un'istanza di accesso non è diretta a un controllo generalizzato per il solo fatto di riguardare una pluralità di documenti, quando questi siano individuabili e delimitati con riferimento a specifiche sedi, attività o categorie di interessi tutelate.
• Nell'accesso finalizzato alla cura o difesa di interessi giuridici non è necessario dimostrare l'utilità o l'indispensabilità di ciascun documento singolarmente considerato; è sufficiente una rappresentazione complessiva, ragionevole e motivata del nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la posizione giuridica da tutelare.
• Il documento di valutazione dei rischi detenuto da una pubblica amministrazione è un documento amministrativo accessibile ai sensi dell'art. 22 l. n. 241/1990, anche quando la sua disciplina sostanziale sia riconducibile alla normativa sulla salute e sicurezza sul lavoro.
• L'accesso a documenti dell'amministrazione militare resta soggetto alle limitazioni poste dagli artt. 1048 e 1049 d.P.R. n. 90/2010: l'amministrazione deve individuare in concreto le informazioni sensibili relative alla difesa, alla sicurezza nazionale o all'ordine pubblico e può consentire l'ostensione parziale mediante oscuramento.
• La consultazione integrale del documento di valutazione dei rischi riconosciuta ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza non esclude l'accesso documentale ex l. n. 241/1990, trattandosi di strumenti distinti, disciplinati da presupposti, obblighi di riservatezza e limiti differenti.

Come è indicizzato