Sentenza n. 109/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, dopo avere adottato un parere motivato con cui aveva contestato ai Comuni soci di una società quotata e in house l’omessa adozione e trasmissione delle deliberazioni richieste dal T.U.S.P. per l’acquisizione, da parte di una controllata, dell’intero capitale di una società privata operante nel settore del relining. L’Autorità ha dedotto la violazione degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, nonché dei principi costituzionali di tutela della concorrenza e del mercato. Secondo l’AGCM, la clausola dell’art. 1, comma 5, T.U.S.P., che limita l’applicazione del Testo unico alle società quotate ai casi espressamente previsti, riguarderebbe soltanto le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esonererebbe le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi di motivazione, deliberazione e comunicazione. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto l’impugnazione di atti amministrativi, non l’azione avverso il silenzio, e che l’operazione fosse stata autonomamente decisa dalla società in house. Nel merito hanno sostenuto l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. alle operazioni riguardanti società quotate e l’assenza di utilità di una deliberazione successiva al perfezionamento dell’acquisizione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell’AGCM prevista dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma consenta anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’omissione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. L’azione è stata ritenuta ammissibile anche perché l’art. 5, comma 3, T.U.S.P. attribuisce all’AGCM il potere di esercitare i poteri di cui all’art. 21-bis sulla deliberazione di acquisizione. Il successivo perfezionamento dell’operazione e l’eventuale inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non eliminano l’interesse all’adozione della deliberazione, necessaria per ripristinare il controllo amministrativo e concorrenziale sull’operazione. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. nel senso che l’esonero riguarda le disposizioni direttamente applicabili alle società quotate e non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione indiretta avvenga tramite una società quotata o una sua controllata, le amministrazioni pubbliche devono adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 T.U.S.P., analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti. L’obbligo opera a maggior ragione quando l’operazione sia compiuta da una società in house, poiché l’acquisizione costituisce una decisione significativa riconducibile agli enti che esercitano il controllo analogo. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato la nota di riscontro negativo eventualmente adottata e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione analiticamente motivata e a trasmetterla all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate [...] nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 3, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo [...] di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve dimostrare la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; deve inoltre essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  Le acquisizioni societarie rientranti nel T.U.S.P. devono essere deliberate dall’organo competente dell’ente locale e l’atto deve rispettare gli oneri motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’obbligo deliberativo si applica anche alle acquisizioni indirette; l’esonero relativo alle società quotate non esclude gli adempimenti delle amministrazioni pubbliche socie. L’inefficacia contrattuale per mancanza o invalidità della deliberazione non impedisce all’AGCM di agire contro l’inerzia amministrativa.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dall’AGCM per la richiesta di nomina di un commissario ad acta; la sentenza ha invece imposto direttamente un termine di sessanta giorni per provvedere.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito camerale dell’azione avverso il silenzio nel rito abbreviato applicabile ai giudizi promossi dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Rito camerale inizialmente applicato all’azione avverso il silenzio.

• art. 119 c.p.a.

  Rito abbreviato ritenuto applicabile ai giudizi instaurati dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis, indipendentemente dalla configurazione del petitum immediato.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge funzionali alla tutela della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, in quanto norma derogatoria soggetta a stretta interpretazione, limita l’applicazione del T.U.S.P. alle società quotate solo con riferimento alle disposizioni che abbiano tali società come destinatarie dirette; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando un’amministrazione pubblica acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata o una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisizione di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, ove determini una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, costituisce una decisione significativa che non può essere sottratta al controllo degli enti esercitanti il controllo analogo e deve essere previamente deliberata secondo il T.U.S.P.
• Il successivo perfezionamento del contratto di acquisto e l’eventuale inefficacia prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non fanno venir meno l’interesse dell’AGCM a contestare l’omessa adozione della deliberazione e a ottenere la riedizione dell’attività amministrativa necessaria per il controllo concorrenziale.

Come è indicizzato