Tribunale, Sentenza T-504/18

Annullamento del divieto di accesso ai locali della Commissione per difetto di competenza

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da XG, lavoratore di una società privata appaltatrice che prestava servizi informatici presso la Commissione europea. Il Tribunale è stato chiamato a valutare la legittimità della decisione del 3 luglio 2018 con cui la Commissione ha mantenuto nei confronti del ricorrente il rifiuto di accesso ai propri locali, in un contesto collegato a controlli di sicurezza sul personale esterno.

Fatti e contesto amministrativo-contrattuale

XG era assegnato presso una direzione generale della Commissione e disponeva di un titolo di accesso agli edifici dell’istituzione. A seguito di una clausola aggiuntiva al contratto quadro relativo ai servizi forniti alla Commissione, il personale assegnato in loco poteva essere sottoposto a controlli di sicurezza e il mantenimento del diritto di accesso era subordinato, in particolare, a un parere di sicurezza positivo delle autorità belghe.

Il ricorrente aveva acconsentito alla procedura di controllo, ma l’Autorità nazionale di sicurezza belga emise un parere di sicurezza negativo, fondato su precedenti di polizia relativi a lesioni personali dolose e stupro. In seguito, il ricorrente impugnò tale parere dinanzi all’organo di ricorso belga competente, che lo ritenne privo di base giuridica. La Commissione, tuttavia, nonostante tale sviluppo, confermò il divieto di accesso con la decisione del 3 luglio 2018, firmata da C, capo dell’unità "Sicurezza dell’informazione" della DG Risorse umane e sicurezza.

Ricevibilità: interesse ad agire e carattere confermativo

La Commissione eccepiva innanzitutto la mancanza di interesse ad agire, sostenendo che XG era stato licenziato dal datore di lavoro e non avrebbe tratto alcun vantaggio dall’annullamento dell’atto. Il Tribunale ha respinto l’eccezione osservando che, dalla corrispondenza prodotta, emergeva la persistenza di un rapporto di fiducia con il datore di lavoro e la concreta possibilità di una futura riassunzione in caso di esito favorevole del ricorso. Ha inoltre richiamato l’articolo 266 TFUE, rilevando che l’annullamento poteva evitare il ripetersi dell’illegittimità in una futura situazione analoga.

La Commissione sosteneva altresì che la decisione impugnata fosse meramente confermativa della precedente decisione del 25 aprile 2018, con la quale era stato revocato il titolo di accesso. Il Tribunale ha escluso tale qualifica: la decisione dell’organo di ricorso belga, successiva e rilevante, aveva introdotto un elemento nuovo rispetto alla situazione iniziale e aveva indotto la Commissione a riesaminare la posizione del ricorrente. Di conseguenza, la decisione del 3 luglio 2018 non era un atto confermativo di una decisione divenuta definitiva.

Separabilità dal contesto contrattuale e impugnabilità ex articolo 263 TFUE

Il Tribunale ha poi chiarito che, pur collocandosi in un contesto contrattuale, la decisione era separabile dal contratto. Essa era stata adottata dalla Commissione nell’esercizio di competenze proprie attribuitele dalla decisione 2015/443 in materia di sicurezza interna e produceva effetti giuridici vincolanti unilaterali nei confronti di un terzo. Inoltre, i suoi effetti andavano oltre il rapporto contrattuale, poiché privavano il ricorrente di qualsiasi diritto di accesso ai locali, anche come visitatore. Per tale ragione, l’atto era impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Normativa rilevante sulla sicurezza nella Commissione

La decisione 2015/443 è risultata centrale nella controversia. In particolare:

• l’articolo 3 definisce i principi e i riferimenti che la Commissione deve rispettare nell’attuazione della disciplina di sicurezza;
• l’articolo 5, paragrafo 1, stabilisce che solo il personale autorizzato con incarico nominativo del direttore generale delle risorse umane e della sicurezza può adottare determinate misure;
• l’articolo 12, paragrafo 1, lettera b), consente misure limitative nei confronti di persone che costituiscono una minaccia per la sicurezza, incluso il divieto di accesso ai locali;
• l’articolo 17 attribuisce alla DG Risorse umane e sicurezza l’esercizio delle responsabilità della Commissione in materia.

Esame dei motivi di ricorso

Il ricorrente deduceva quattro motivi, tra cui l’incompetenza dell’autore dell’atto, la violazione dell’articolo 3 della decisione 2015/443, la violazione dei diritti fondamentali e la violazione dell’obbligo di motivazione. Il Tribunale ha esaminato prioritariamente il secondo motivo nella parte relativa all’articolo 3 e il primo motivo relativo alla competenza dell’autore.

Quanto al richiamo all’articolo 3 della decisione 2015/443 contenuto nell’atto impugnato, il Tribunale ha riconosciuto che tale disposizione non conferisce di per sé il potere di adottare misure restrittive, ma ha ritenuto che il riferimento costituisse un mero refuso, poiché il potere pertinente discendeva in realtà dall’articolo 12 della stessa decisione.

Incompetenza dell’autore dell’atto e annullamento

Sul punto decisivo, il Tribunale ha verificato se C disponesse dell’incarico nominativo richiesto dall’articolo 5 della decisione 2015/443 per adottare misure di divieto di accesso ai locali. Dalla risposta della Commissione a un quesito istruttorio è emerso che C non aveva ricevuto tale incarico nominativo. Ne consegue che non era autorizzato ad adottare la decisione impugnata.

La Commissione aveva cercato di giustificare l’atto con una presunta delega di firma contenuta in una descrizione di funzione. Il Tribunale ha escluso che ciò bastasse: la descrizione era generica, non firmata, non sufficientemente chiara e, soprattutto, incompatibile con la necessità di un incarico nominativo espressamente previsto dalla decisione 2015/443. Ha inoltre respinto l’argomento secondo cui l’illegittimità non avrebbe comportato annullamento senza prova di una lesione di una garanzia, osservando che tale giurisprudenza vale nei rapporti interni di personale, ma non nei confronti di terzi. Le norme sulla competenza dell’autore dell’atto sono di ordine pubblico e il giudice dell’Unione deve rilevarne d’ufficio la violazione.

Dispositivo

Il Tribunale ha quindi accolto il primo motivo e annullato la decisione della Commissione del 3 luglio 2018. La Commissione è stata condannata alle spese.

Principi desumibili dalla sentenza

La pronuncia conferma che:

• un atto della Commissione adottato in materia di sicurezza e diretto a un terzo può essere impugnato ex articolo 263 TFUE anche se inserito in un contesto contrattuale, quando è espressione di potere pubblico e produce effetti vincolanti autonomi;
• un atto non è meramente confermativo se intervengono elementi nuovi e rilevanti che impongono un riesame della posizione dell’interessato;
• per adottare un divieto di accesso ai locali ai sensi della decisione 2015/443 occorre il rispetto rigoroso delle regole di competenza, in particolare l’incarico nominativo previsto dall’articolo 5;
• la mancanza di competenza dell’autore comporta l’annullamento dell’atto, trattandosi di un vizio di ordine pubblico.