Sentenza n. 861/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego di autorizzazione unica adottato da ARPAE ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. 387/2003, nonché gli atti presupposti, tra cui le deliberazioni regionali sui criteri localizzativi degli impianti fotovoltaici, la circolare regionale interpretativa e il verbale della conferenza di servizi. Il progetto riguardava un impianto agrivoltaico avanzato, localizzato in area ritenuta idonea ai sensi dell'art. 20, comma 8, lettera c-quater, del d.lgs. 199/2021. Il diniego era motivato esclusivamente dal mancato rispetto del limite del 10% di occupazione dei terreni agricoli, calcolato mediante la proiezione al suolo dei moduli. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, l'erronea applicazione delle deliberazioni regionali, sostenendo che il limite non fosse applicabile agli impianti agrivoltaici o dovesse essere calcolato sulla superficie agricola complessiva; la violazione della normativa statale sulle aree idonee e sulla promozione delle fonti rinnovabili; l'illegittima introduzione di vincoli regionali ulteriori; la violazione del d.l. 63/2024; il difetto di istruttoria e motivazione, l'illogicità, l'irragionevolezza, la sproporzione e lo sviamento. Con motivi aggiunti ha impugnato, in via prudenziale, la deliberazione regionale di esclusione dalla VIA nella parte in cui richiamava il rispetto del limite del 10%. Le amministrazioni hanno eccepito la tardività o l'inammissibilità delle impugnazioni, sostenendo che la deliberazione di screening e le deliberazioni regionali avrebbero imposto il limite già nella fase precedente o comunque avrebbero dovuto essere impugnate tempestivamente.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di rito. La deliberazione di screening non era immediatamente lesiva, poiché rimetteva espressamente alla fase di autorizzazione unica la verifica del rispetto del limite del 10% e non aveva imposto una prescrizione vincolante; inoltre, ARPAE aveva svolto autonomamente la verifica senza richiamarla come presupposto vincolante. Anche le deliberazioni regionali non erano tardivamente impugnate, perché avevano natura di atti amministrativi generali e di indicazioni di primo livello, non direttamente lesive e derogabili nella sede procedimentale, sicché l'interesse a ricorrere era sorto con il diniego applicativo. Nel merito, il TAR ha ritenuto che le deliberazioni regionali potessero applicarsi anche agli impianti agrivoltaici e che il limite del 10% potesse essere calcolato, per tali impianti, sulla proiezione al suolo dei pannelli. Ha tuttavia chiarito che tale limite costituisce una valutazione di primo livello e non un divieto assoluto o inderogabile. L'amministrazione era quindi tenuta a svolgere una valutazione concreta del progetto, ponderando l'interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili con gli interessi agricoli, urbanistici e paesaggistici, considerando anche i minori impatti dell'agrivoltaico rispetto al fotovoltaico a terra e gli elementi emersi nella procedura di VIA. Il diniego, fondato esclusivamente per relationem sul limite del 10% e privo di una reale valutazione individualizzata, ha violato la riserva di procedimento, nonché i principi di istruttoria, motivazione, proporzionalità e ragionevolezza. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati accolti; il diniego e gli atti impugnati sono stati annullati con obbligo di riesame secondo i criteri indicati in motivazione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Disciplina l'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; il relativo procedimento deve condurre a una valutazione concreta e complessiva degli interessi coinvolti.

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  Disciplina l'individuazione delle superfici e aree idonee e non idonee per gli impianti da fonti rinnovabili; l'inserimento dell'area tra quelle idonee non esclude ogni valutazione concreta, ma impedisce l'introduzione di preclusioni regionali assolute e aprioristiche.

• art. 20, comma 8, lettera c-quater, d.lgs. 199/2021

  Individua la base normativa dell'idoneità dell'area interessata dal progetto agrivoltaico.

• art. 5, comma 2, d.l. 63/2024, convertito dalla l. 101/2024

  L'articolo 20, comma 1-bis, primo periodo, del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, introdotto dal comma 1 del presente articolo, non si applica ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore del presente decreto, sia stata avviata almeno una delle procedure amministrative, comprese quelle di valutazione ambientale, necessarie all'ottenimento dei titoli per la costruzione e l'esercizio degli impianti e delle relative opere connesse ovvero sia stato rilasciato almeno uno dei titoli medesimi.

  Il regime transitorio esclude l'applicazione della nuova disciplina ai procedimenti nei quali, alla data di entrata in vigore del decreto-legge, fosse già stata avviata almeno una procedura amministrativa necessaria; il TAR ha ritenuto pertanto il decreto non applicabile ratione temporis al procedimento.

• art. 41 c.p.a.

  Il termine per impugnare gli atti generali o regolamentari decorre, in assenza di lesività immediata, dall'adozione dell'atto applicativo che rende attuale la lesione.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito di definire sollecitamente la controversia nel merito, senza adottare una misura cautelare tipica.

Massime di principio

• I criteri regionali di localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, quando configurati come indicazioni di primo livello o linee guida derogabili, non costituiscono divieti assoluti e non sono immediatamente lesivi; l'interesse a ricorrere contro tali criteri sorge con l'atto applicativo che li utilizza per negare l'autorizzazione.
• Nel procedimento di autorizzazione unica per un impianto agrivoltaico, il limite regionale di occupazione del suolo può essere utilizzato come criterio di prima valutazione, ma non può essere applicato come soglia assoluta e inderogabile senza un esame concreto del progetto e dei suoi effetti.
• L'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione unica deve ponderare in concreto l'interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili con gli interessi agricoli, urbanistici e paesaggistici, considerando le caratteristiche specifiche dell'impianto agrivoltaico e i suoi impatti effettivi.
• È illegittimo il diniego di autorizzazione unica motivato esclusivamente per relationem mediante il richiamo a linee guida o criteri localizzativi, quando tale motivazione riveli l'applicazione automatica di un limite che la stessa disciplina regionale qualifica come valutazione di primo livello e non come preclusione assoluta.
• La localizzazione di un impianto in un'area idonea ai sensi della normativa statale sulle fonti rinnovabili non comporta automaticamente il rilascio dell'autorizzazione, ma impedisce che l'amministrazione introduca ostacoli assoluti e aprioristici senza una valutazione individualizzata del progetto.
• L'annullamento del diniego per difetto di istruttoria e motivazione comporta il riesame dell'istanza secondo una valutazione concreta e comparativa degli interessi coinvolti, senza sostituire il giudice all'amministrazione nell'esercizio del potere autorizzatorio.

Come è indicizzato