Sentenza n. 5557/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha appellato la sentenza del TAR Emilia-Romagna, sede di Parma, che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione sulle pretese patrimoniali relative ai canoni e all'esposizione debitoria e aveva respinto nel merito le ulteriori domande. La concessione, di durata quindicennale dal 1° novembre 2006, prevedeva una quota fissa annua, una componente variabile parametrata al fatturato, un canone di locazione e l'integrale assunzione degli oneri di gestione e investimento da parte della concessionaria. A partire dal 2016, la concessionaria aveva chiesto la riduzione dei canoni e la rateizzazione del debito, lamentando la diminuzione della redditività dovuta all'evoluzione del mercato farmaceutico, all'incremento della concorrenza e alla contrazione della domanda. Dopo interlocuzioni e proposte negoziali nel 2019 e nel 2020, il Comune aveva formulato una controproposta con riduzione dei canoni fissi, mantenimento della componente variabile, riorganizzazione e rateizzazione del debito, prestazione di garanzia fideiussoria e prosecuzione alternativa del piano originario. La concessionaria non aveva accettato la controproposta. In primo grado e in appello ha sostenuto: l'esistenza di un diritto al riequilibrio economico-finanziario della concessione; il difetto di istruttoria del provvedimento comunale; la violazione del legittimo affidamento e dei doveri di correttezza e buona fede, in ragione delle trattative e della proposta del Sindaco del 2019; la conseguente responsabilità risarcitoria del Comune. Ha inoltre contestato la declaratoria parziale di difetto di giurisdizione sulle questioni relative alla debenza e alla quantificazione dei canoni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla giurisdizione, ha ritenuto che le controversie sulla quantificazione dei canoni e sull'esposizione debitoria riguardino obbligazioni patrimoniali derivanti dalla fase esecutiva del contratto concessorio, riferite a diritti soggettivi e prive di esercizio di potere autoritativo; tali questioni, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., spettano al giudice ordinario, nonostante la connessione con la domanda di riequilibrio. La giurisdizione deve infatti essere determinata in relazione alla natura delle singole posizioni azionate, scindendo le domande relative al diniego di revisione, devolute al giudice amministrativo, da quelle concernenti canoni e corrispettivi, devolute al giudice ordinario. Nel merito, il Collegio ha escluso che il concessionario abbia un diritto al riequilibrio economico-finanziario o alla rinegoziazione alle condizioni unilateralmente prospettate. La normativa sulle concessioni e sul piano economico-finanziario configura la revisione come possibilità subordinata alla verifica delle condizioni e all'accordo tra le parti, non come obbligo dell'amministrazione. L'obbligo dell'amministrazione è di attivare un confronto negoziale, qualificabile come obbligazione di mezzi o procedimentale, non come obbligazione di risultato. In mancanza di accordo, il rimedio tipico per il concessionario è il recesso. Le clausole contrattuali invocate prevedevano soltanto una facoltà o possibilità di aggiornamento previo accordo, non un obbligo di rinegoziazione. È stata respinta anche la censura di difetto di istruttoria, poiché il Comune aveva acquisito dati economico-finanziari, svolto un confronto protratto nel tempo e formulato una concreta controproposta, intervenendo sui canoni, sul debito e sulle garanzie. Il mancato accordo è stato quindi ricondotto alla mancata convergenza negoziale, non a inerzia o carenza istruttoria dell'amministrazione. Sono state respinte le censure sul legittimo affidamento e la domanda risarcitoria: le trattative erano rimaste aperte, caratterizzate da proposte e controproposte non definitive; la proposta del Sindaco del 2019 non era stata validata dall'organo competente e l'ultima controproposta comunale non era stata accettata dalla concessionaria. Mancavano pertanto comportamenti amministrativi univoci, precisi e definitivi idonei a generare un affidamento qualificato, né risultavano condotte contraddittorie o sleali. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  indennità, canoni ed altri corrispettivi

  La giurisdizione amministrativa sulle concessioni di pubblici servizi non comprende le controversie relative a indennità, canoni e altri corrispettivi, che riguardano diritti soggettivi patrimoniali e spettano al giudice ordinario.

• art. 30 d.lgs. 163/2006

  La concessione di servizi è caratterizzata dalla traslazione del rischio operativo sul concessionario.

• art. 143, comma 8, d.lgs. 163/2006

  La revisione dell'equilibrio della concessione è configurata come eventualità subordinata alla verifica delle condizioni e all'accordo tra le parti, non come diritto automatico del concessionario.

• art. 165 d.lgs. 50/2016

  La revisione del piano economico-finanziario non attribuisce al concessionario un diritto alla rinegoziazione coattiva, richiedendo la condivisione delle parti.

• art. 192 d.lgs. 36/2023

  La disciplina conferma la natura non automatica della revisione dell'equilibrio economico-finanziario della concessione e la necessità di un accordo.

• art. 1175 c.c.

  Il principio di correttezza nell'adempimento delle obbligazioni non costituisce, in assenza di specifica pattuizione, base legale per imporre la rinegoziazione del contratto di durata.

• art. 1366 c.c.

  Il criterio di buona fede nell'interpretazione del contratto non fonda un obbligo di rinegoziazione coattiva delle condizioni economiche.

• art. 1375 c.c.

  La buona fede nell'esecuzione del contratto non trasforma il confronto negoziale in un obbligo di raggiungere un risultato di riequilibrio.

• l. 241/1990

  L'attivazione del confronto negoziale nell'ambito della revisione della concessione è scrutinabile secondo i parametri di legalità dell'azione amministrativa, ma non comporta l'obbligo di concludere l'accordo.

Massime di principio

• Nelle concessioni di pubblici servizi, le controversie relative alla quantificazione e alla debenza di canoni, indennità e altri corrispettivi attengono a diritti soggettivi patrimoniali derivanti dalla fase esecutiva del rapporto e spettano al giudice ordinario, anche quando siano connesse a una domanda di riequilibrio economico-finanziario; resta invece devoluta al giudice amministrativo la controversia sul diniego di revisione adottato nell'esercizio del potere amministrativo.
• La revisione dell'equilibrio economico-finanziario di una concessione non costituisce, in assenza di una specifica e vincolante pattuizione, un diritto del concessionario né un obbligo di risultato dell'amministrazione: essa è subordinata alla verifica delle condizioni previste e al raggiungimento di un accordo tra le parti.
• L'obbligo dell'amministrazione concedente, in presenza di sopravvenienze incidenti sull'equilibrio della concessione, è un'obbligazione procedimentale o di mezzi consistente nell'attivazione di un confronto negoziale, senza vincolo a recepire la proposta del concessionario o a concludere positivamente la rinegoziazione.
• La traslazione del rischio operativo propria della concessione impedisce di imporre un riequilibrio coattivo del rapporto; in caso di mancata intesa sulle condizioni di revisione, il concessionario dispone del rimedio del recesso secondo la disciplina applicabile.
• Il difetto di istruttoria non sussiste quando l'amministrazione abbia acquisito dati economico-finanziari, svolto un confronto negoziale effettivo e formulato una proposta concreta e motivata di riequilibrio, anche se l'accordo non si perfeziona per la mancata convergenza delle parti.
• Il legittimo affidamento del privato sull'esito favorevole di trattative con la pubblica amministrazione richiede comportamenti univoci, precisi e definitivi, idonei a fondare un'aspettativa ragionevole e incolpevole; mere proposte, controproposte o ipotesi non formalizzate e non approvate dall'organo competente non sono sufficienti.

Come è indicizzato