Sentenza n. 1045/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza di demolizione limitatamente alla sopraelevazione dell'edificio, deducendo l'errato inquadramento dell'abuso ai sensi dell'art. 13, anziché dell'art. 14, della legge regionale Emilia-Romagna n. 23/2004, la violazione degli artt. 31 e 93 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 146 e 147 d.lgs. 42/2004, nonché eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto, travisamento e difetto di istruttoria. In particolare, ha sostenuto che l'intervento consistesse in un modesto incremento di altezza, privo di creazione di un nuovo piano e ininfluente sull'abitabilità del sottotetto, quantificabile in circa 30 cm secondo una perizia acquisita in un accertamento tecnico preventivo. Ha inoltre dedotto che l'incremento fosse conseguenza di opere strutturali necessarie per l'adeguamento sismico ed energetico successivo al sisma del 2012, che il sottotetto avesse conservato la natura di superficie accessoria e che l'intervento fosse assistito da titolo edilizio e autorizzazione paesaggistica. Da tali premesse il ricorrente ha sostenuto che la difformità avrebbe dovuto essere qualificata come parziale e regolarizzabile mediante sanzione pecuniaria. Il Comune ha chiesto il rigetto, rilevando l'assenza dei necessari titoli edilizi, paesaggistici e sismici, il contrasto con il vincolo di inedificabilità assoluta connesso al fiume Secchia e la difformità dell'intervento rispetto al titolo rilasciato per la ristrutturazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che l'ordinanza fosse stata adottata all'esito di un'adeguata attività istruttoria del Servizio Edilizia Privata e della Polizia Municipale, che aveva accertato una serie di opere abusive, tra cui la sopraelevazione del fabbricato, quantificata nell'ordinanza in circa 60 cm e dalla CTU in circa 30 cm. La differenza quantitativa non è stata ritenuta decisiva, poiché anche l'incremento minore comportava alterazione della sagoma e aumento di volumetria. L'intervento non poteva essere ricondotto alla ristrutturazione edilizia autorizzata, poiché tale categoria presupponeva, secondo il quadro normativo applicabile, la conservazione delle componenti essenziali dell'edificio e non consentiva, nel caso concreto, la modifica della sagoma e della volumetria in area sottoposta a vincolo paesaggistico e a inedificabilità assoluta. Le esigenze di adeguamento sismico ed energetico non giustificavano l'incremento complessivo e non consentivano di superare i limiti derivanti dal vincolo. Il giudice ha inoltre escluso che l'opera rientrasse nelle tolleranze costruttive del 2 per cento, da calcolare con riferimento alle misure progettuali della singola unità immobiliare, né nelle innovazioni tecniche ammesse in sede di ricostruzione. È stata altresì esclusa l'applicabilità retroattiva del d.l. 69/2024, c.d. Salva Casa, poiché la legittimità dell'ordinanza deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione e la nuova sanatoria non può comunque derogare ai vincoli paesaggistici né regolarizzare interventi sostanzialmente incompatibili con la disciplina urbanistica e paesaggistica. Le censure di erronea qualificazione, violazione normativa, travisamento e difetto di istruttoria sono state quindi ritenute infondate. Il ricorrente è stato condannato alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 13 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  Norma che il ricorrente riteneva erroneamente applicata dall'amministrazione per la qualificazione dell'abuso.

• art. 14 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  Norma che il ricorrente riteneva applicabile alla fattispecie, con conseguente possibilità di regolarizzazione mediante sanzione pecuniaria.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamato per la disciplina dell'ordine di demolizione degli interventi abusivi; il giudice ha ritenuto legittima la repressione dell'intervento non assentibile.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  Utilizzato per individuare i limiti della ristrutturazione edilizia e distinguere l'intervento autorizzato dalla modifica abusiva di sagoma e volumetria.

• art. 34, comma 2-ter, d.P.R. 380/2001

  2% delle misure progettuali

  La tolleranza costruttiva si calcola, per singola unità immobiliare, sulle misure progettuali e non può essere utilizzata per legittimare l'incremento volumetrico accertato.

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  sono comunque di interesse paesaggistico ... i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua ... e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna

  Il vincolo paesaggistico derivante dalla fascia fluviale impedisce, nel caso esaminato, la modifica della sagoma e l'incremento volumetrico non autorizzabile.

• artt. 146 e 147 d.lgs. 42/2004

  Richiamati dal ricorrente in relazione alla dedotta violazione della disciplina dell'autorizzazione paesaggistica; il giudice ha confermato l'incompatibilità sostanziale dell'intervento con il vincolo.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  Norma introdotta dal d.l. 69/2024; la disciplina sopravvenuta non è stata ritenuta applicabile retroattivamente alla verifica della legittimità dell'ordinanza del 2020 e non consente deroghe ai vincoli paesaggistici.

• principio tempus regit actum

  La legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata sulla base della normativa vigente al momento della sua adozione.

Massime di principio

• La legittimità di un'ordinanza di demolizione deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento della sua adozione; una normativa edilizia sopravvenuta non può essere utilizzata retroattivamente come parametro di legittimità dell'atto già emanato.
• Un intervento qualificato come ristrutturazione edilizia non può essere ricondotto a tale categoria quando comporti, in concreto, un'alterazione della sagoma e un incremento della volumetria incompatibili con i limiti normativi e paesaggistici dell'area.
• In area sottoposta al vincolo paesaggistico derivante dalla fascia di rispetto di un corso d'acqua, la modifica della sagoma e l'incremento volumetrico non sono regolarizzabili se sostanzialmente incompatibili con il vincolo, né possono essere legittimati mediante il richiamo a esigenze di adeguamento sismico o energetico.
• La tolleranza costruttiva del 2 per cento deve essere calcolata con riferimento alle misure progettuali della singola unità immobiliare e non può essere riferita all'incremento volumetrico complessivo dell'edificio né utilizzata per sanare un intervento che altera sagoma e volumetria.
• La disciplina sopravvenuta della sanatoria semplificata non attribuisce un potere di deroga ai vincoli paesaggistici e non consente di regolarizzare interventi che, già valutati secondo la disciplina applicabile, non sarebbero stati assentibili.

Come è indicizzato