Sentenza n. 3718/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Ryanair ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento AGCM e il rigetto degli impegni. Il primo motivo riguardava l’illegittimità del rigetto degli impegni ai sensi dell’art. 27, comma 7, del Codice del consumo e dell’art. 9 del Regolamento di procedura AGCM, per violazione del contraddittorio, dei diritti di difesa, della leale cooperazione, dei principi di parità di trattamento e non discriminazione, nonché per eccesso di potere, contraddittorietà e difetto di motivazione. L’appellante sosteneva che il rigetto fosse stato fondato su un profilo non previamente contestato, relativo all’obbligo di effettuare il cambio volo entro sette giorni dalla partenza per evitare penali, e che l’Autorità non avesse consentito interlocuzioni, integrazioni o modifiche degli impegni, diversamente da quanto avvenuto nei procedimenti paralleli riguardanti Alitalia, Blu Panorama e Vueling. Contestava inoltre l’affermazione secondo cui gli impegni non avrebbero previsto misure per i consumatori già incisi, evidenziando le misure concernenti rimborso monetario, estensione della validità e rimborso automatico dei voucher. Il secondo motivo censurava l’accertamento delle pratiche commerciali scorrette per violazione del contraddittorio, degli artt. 20, 21, 22, comma 1, lettere a) e b), 24 e 25 del Codice del consumo, carenza di motivazione, irragionevolezza, travisamento e difetto di istruttoria. Il terzo motivo riguardava la quantificazione delle sanzioni, deducendo violazione dell’art. 134, comma 1, lettera c), c.p.a. e della legge n. 689/1981, nonché travisamento e irragionevolezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo e assorbito gli altri. Ha riconosciuto che la valutazione dell’idoneità degli impegni rientra nell’ampia discrezionalità, anche tecnica, dell’AGCM, ma ha precisato che tale discrezionalità è sindacabile quando sia esercitata in contrasto con coerenza, ragionevolezza e non discriminazione. Nel caso concreto, l’Autorità aveva trattato in modo diverso Ryanair e altri vettori operanti nello stesso settore, destinatari di contestazioni sostanzialmente analoghe: nei procedimenti relativi agli altri vettori aveva consentito interlocuzioni, integrazioni e modifiche degli impegni, mentre nei confronti di Ryanair aveva proceduto al rigetto senza preventiva interlocuzione. Il rigetto era inoltre fondato in misura determinante sul profilo del termine di sette giorni per il cambio volo, non espressamente contestato nella comunicazione di avvio, impedendo così al professionista di predisporre misure correttive. La motivazione era altresì carente e contraddittoria quanto all’assenza di misure a favore dei consumatori già incisi, poiché gli impegni di Ryanair prevedevano misure sostanzialmente analoghe a quelle accettate nei procedimenti paralleli. Illegittimo il rigetto degli impegni, è risultato illegittimo in via derivata anche il provvedimento finale di accertamento dell’illecito e di irrogazione delle sanzioni, per il nesso di presupposizione necessaria tra i due atti. La sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 27, comma 7, Codice del consumo

  La valutazione circa l’idoneità degli impegni presentati dal professionista ai sensi dell’art. 27, comma 7, del Codice del consumo rientra nell’ampia discrezionalità, non solo di natura tecnica, dell’Autorità.

  L’AGCM dispone di ampia discrezionalità nel valutare l’idoneità degli impegni, ma il relativo esercizio deve rispettare coerenza, ragionevolezza, contraddittorio e non discriminazione ed è sottoposto al sindacato giurisdizionale.

• art. 9 del Regolamento di procedura AGCM

  Il rigetto degli impegni non può fondarsi determinativamente su profili non previamente portati a conoscenza del professionista, senza consentirgli di interloquire e di predisporre eventuali misure correttive.

• artt. 20, 21, 22, comma 1, lettere a) e b), 24 e 25 Codice del consumo

  Sono le disposizioni poste dall’AGCM a fondamento dell’accertamento delle pratiche commerciali scorrette; la loro applicazione non è stata esaminata nel merito dal Consiglio di Stato, avendo il Collegio accolto il motivo relativo al rigetto degli impegni e assorbito le ulteriori censure.

• art. 1 c.p.a.

  Il giudice amministrativo è chiamato a verificare la legittimità dell’esercizio del potere esercitato conformemente ai principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale.

  L’ampia discrezionalità amministrativa non esclude un sindacato giurisdizionale effettivo sulla coerenza, ragionevolezza e non discriminazione dell’esercizio del potere.

• art. 134, comma 1, lettera c), c.p.a.

  Richiamato nel motivo d’appello relativo alla quantificazione della sanzione; la relativa censura è stata assorbita.

• legge n. 689/1981

  Richiamata nel motivo d’appello sulla quantificazione delle sanzioni amministrative; la relativa censura è stata assorbita.

Massime di principio

• La discrezionalità dell’autorità indipendente nella valutazione dell’idoneità degli impegni proposti dal professionista è ampia, anche sotto il profilo tecnico, ma resta soggetta al sindacato del giudice amministrativo quanto al rispetto dei principi di coerenza, ragionevolezza, non discriminazione e pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale.
• Nell’ambito di procedimenti paralleli riguardanti operatori concorrenti e condotte sostanzialmente analoghe, l’autorità amministrativa deve assicurare uniformità e coerenza dell’azione, evitando differenze di trattamento non adeguatamente giustificate, soprattutto quando esse possano incidere sulle dinamiche concorrenziali del mercato.
• Il rigetto degli impegni non può essere fondato in misura determinante su una criticità non espressamente contestata nella comunicazione di avvio del procedimento, poiché il professionista deve essere posto in condizione di conoscere gli addebiti e di interloquire o adeguare le misure correttive proposte.
• Quando l’autorità consente interlocuzioni, integrazioni e modifiche degli impegni in procedimenti paralleli relativi a fattispecie sostanzialmente analoghe, il rigetto degli impegni di un altro operatore senza analoga interlocuzione richiede una motivazione specifica, coerente e non contraddittoria.
• L’illegittimità del provvedimento di rigetto degli impegni si riflette, per nesso di presupposizione necessaria, sul successivo provvedimento di accertamento dell’illecito e di irrogazione della sanzione, determinandone l’illegittimità derivata.

Come è indicizzato