Sentenza n. 6002/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le proprietarie di un'area ricadente nell'area industriale di Rosarno, classificata dal Piano regolatore territoriale come "verde di rispetto", avevano chiesto al Consorzio un parere preventivo sulla possibilità di realizzarvi un impianto fotovoltaico a terra, richiamando gli artt. 20, comma 8, lettera c-ter), e 22-bis del d.lgs. 199/2021. Il Consorzio aveva espresso parere negativo, ritenendo non applicabili le disposizioni invocate. Dopo un'istanza di autotutela rimasta senza riscontro, le interessate avevano impugnato la nota e il silenzio dinanzi al TAR, che aveva ritenuto la nota lesiva e l'aveva annullata. Il Consorzio ha appellato deducendo: 1) incompetenza territoriale della sezione staccata di Reggio Calabria, in favore del TAR Calabria con sede a Catanzaro; 2) difetto di interesse, poiché la nota avrebbe avuto natura meramente interlocutoria, non essendo stato presentato uno specifico progetto e non avendo il parere preliminare efficacia vincolante nel successivo procedimento di nulla-osta; 3) erronea interpretazione dell'art. 22-bis del d.lgs. 199/2021, che, secondo l'appellante, inciderebbe sui procedimenti urbanistico-edilizi ma non escluderebbe il potere dei consorzi industriali di autorizzare gli insediamenti nelle aree sottoposte alla loro gestione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il primo motivo: il criterio degli effetti dell'atto, previsto dall'art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., prevale sul criterio della sede dell'ente quando l'atto produce effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di una sezione staccata. Ha invece accolto il secondo motivo, ritenendo insussistente l'interesse a impugnare la nota. Le Linee guida consortili qualificano la richiesta di parere preliminare come passaggio precedente all'istanza di insediamento, ma non costituiscono fonte normativa e non possono, per effetto della riserva di legge sull'attribuzione dei poteri amministrativi, creare nuove potestà autoritative. La risposta del Consorzio alla richiesta preliminare è pertanto una comunicazione interlocutoria, priva di efficacia provvedimentale e di effetti giuridici esterni, sia lesivi sia ampliativi. Il parere negativo non è vincolante neppure per il Consorzio nel successivo procedimento di nulla-osta, nel quale dovrà essere valutata l'idoneità dell'area alla luce della normativa vigente e, se necessario, la sua idoneità concreta rispetto all'impianto progettato. Il difetto di interesse ha carattere assorbente rispetto al terzo motivo. La sentenza di primo grado è stata riformata e il ricorso originario è stato dichiarato inammissibile; le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 13, comma 1, c.p.a.

  Il criterio degli effetti diretti dell'atto prevale sul criterio della sede dell'ente quando tali effetti sono limitati alla circoscrizione territoriale di un TAR periferico.

• art. 47 c.p.a.

  La questione relativa alla ripartizione degli affari tra sede centrale e sezione staccata è stata richiamata dall'appellante, ma non ha inciso sull'esito, fondato sul criterio territoriale degli effetti dell'atto.

• art. 97, comma 2, Cost.

  La riserva di legge sull'attribuzione dei poteri amministrativi impedisce a linee guida prive di natura normativa di creare nuove potestà autoritative.

• art. 20, comma 8, lettera c-ter), d.lgs. 199/2021

  La disposizione è stata invocata dalle proprietarie per sostenere l'idoneità ex lege delle aree a ospitare impianti fotovoltaici, ma la relativa questione non è stata decisa nel merito per il difetto di interesse.

• art. 22-bis d.lgs. 199/2021

  La disposizione è stata richiamata nel giudizio, ma il Consiglio di Stato non ha deciso nel merito la portata liberalizzante della norma, ritenendo assorbente il difetto di interesse.

Massime di principio

• Un parere preliminare richiesto all'amministrazione sulla astratta possibilità di realizzare un intervento non è impugnabile quando non costituisce esercizio di un potere autoritativo, non produce effetti giuridici esterni e non pregiudica il successivo procedimento autorizzatorio.
• Linee guida o atti organizzativi privi di natura normativa non possono creare nuovi poteri amministrativi, poiché l'attribuzione di potestà autoritative è soggetta a riserva di legge.
• Il parere preliminare privo di base legislativa non vincola l'amministrazione nel successivo procedimento di autorizzazione: la valutazione dell'idoneità dell'area deve essere svolta nella sede procedimentale propria, sulla base della normativa vigente e, ove occorra, delle caratteristiche concrete dell'intervento.
• Ai fini della competenza territoriale, il criterio degli effetti diretti dell'atto prevale sul criterio della sede dell'amministrazione quando gli effetti dell'atto sono limitati alla circoscrizione di una sezione staccata del TAR.

Come è indicizzato