Sentenza n. 2655/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva presentato istanze nell'ambito del Decreto Flussi e ottenuto, il 14 settembre 2023, tredici nulla osta al lavoro subordinato stagionale, trasmessi alla Rappresentanza diplomatico-consolare italiana a Dhaka per il rilascio dei visti. I lavoratori si erano tempestivamente attivati, fissando gli appuntamenti e pagando le relative somme, mentre l'Ambasciata era rimasta inerte. Il datore di lavoro aveva inviato solleciti il 31 gennaio e il 27 marzo 2024. Il 17 agosto 2025 lo Sportello Unico aveva dichiarato la decadenza automatica dei nulla osta, motivando esclusivamente con il decorso del termine di sei mesi e senza considerare le ragioni del mancato ingresso. Sono stati dedotti: violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e preavviso di rigetto; difetto di contraddittorio; difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto di motivazione per l'applicazione meccanica della decadenza; violazione del legittimo affidamento e del divieto di venire contra factum proprium; violazione e falsa applicazione dell'art. 31, comma 4, d.P.R. 394/1999, poiché la decadenza sarebbe stata dichiarata nonostante una causa di forza maggiore o factum principis non imputabile ai privati.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso la cessazione della materia del contendere: l'avvio, da parte dell'Amministrazione, di un'attività di ripristino dei procedimenti, subordinata all'acquisizione di ulteriori pareri, non equivale a pieno soddisfacimento della pretesa, non rimuove gli atti impugnati e non garantisce un esito favorevole. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto palesemente fondato. La decadenza non poteva essere dichiarata sulla base del solo decorso del termine semestrale, senza verificare se il mancato ingresso fosse imputabile ai titolari dei nulla osta. L'inerzia della Rappresentanza diplomatico-consolare, nonostante la tempestiva attivazione dei lavoratori e i solleciti del datore di lavoro, costituiva un impedimento oggettivo riconducibile a forza maggiore o factum principis e rendeva inesigibile il rispetto del termine. Lo Sportello Unico avrebbe dovuto svolgere un'adeguata istruttoria sulle cause del mancato ingresso e motivare tenendo conto delle risultanze acquisite. L'omesso accertamento ha integrato violazione dell'art. 3 l. 241/1990, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Il TAR ha inoltre ravvisato la violazione dei principi di buon andamento, buona fede, legittimo affidamento e coerenza dell'azione amministrativa: la Prefettura non poteva riversare sui privati le conseguenze dell'inerzia di un altro organo dello Stato. I provvedimenti sono stati annullati, con obbligo dell'Amministrazione di considerare validi ed efficaci i nulla osta e di ripristinare la procedura per il rilascio dei visti senza ulteriori ostacoli derivanti dal ritardo amministrativo. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della disfunzione interna all'Amministrazione e per il successivo atteggiamento collaborativo della stessa.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4, d.P.R. 394/1999

  Il termine semestrale di validità del nulla osta non determina una decadenza automatica quando il mancato ingresso non è imputabile al titolare, ma dipende da forza maggiore, factum principis o inerzia della Pubblica Amministrazione; prima di dichiarare la decadenza occorre accertarne concretamente le cause.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve fondarsi sui presupposti di fatto e sulle risultanze dell'istruttoria; è illegittima la dichiarazione di decadenza basata sul solo dato cronologico, senza esaminare le ragioni del mancato utilizzo del titolo.

• art. 7 l. 241/1990

  La disposizione è richiamata tra le censure relative all'omessa comunicazione di avvio del procedimento, ma la sentenza definisce il ricorso principalmente sulla base dei vizi di istruttoria e motivazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disposizione è richiamata tra le censure relative all'omesso preavviso di rigetto; il giudice assorbe tale censura dopo aver accolto il ricorso per difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta

  La cessazione della materia del contendere richiede il pieno soddisfacimento della pretesa; il mero avvio di una nuova istruttoria o di un riesame, senza annullamento degli atti e senza garanzia dell'esito, non è sufficiente.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento impone all'Amministrazione di non trasferire sul privato le conseguenze pregiudizievoli delle disfunzioni interne tra organi dello Stato.

• art. 26 c.p.a.

  Richiamando l'art. 92 c.p.c., consente la compensazione delle spese per giusti motivi.

• art. 92 c.p.c.

  La peculiarità della controversia e la condotta collaborativa dell'Amministrazione hanno giustificato la compensazione integrale delle spese.

Massime di principio

• La decadenza di un titolo amministrativo soggetto a termine non può operare automaticamente quando il mancato esercizio o perfezionamento della situazione autorizzata non sia imputabile al titolare, ma dipenda da forza maggiore, factum principis o inerzia di un'altra articolazione della Pubblica Amministrazione.
• Prima di dichiarare la decadenza di un nulla osta al lavoro subordinato per mancato ingresso dello straniero entro il termine previsto, l'Amministrazione deve svolgere un'istruttoria effettiva sulle cause del mancato ingresso e motivare in relazione alle circostanze concrete, non potendo limitarsi al mero decorso del tempo.
• L'inerzia della Rappresentanza diplomatico-consolare nel rilascio del visto, nonostante la tempestiva attivazione degli interessati e i solleciti documentati, costituisce un impedimento oggettivo che rende inesigibile il rispetto del termine di validità del nulla osta e impedisce di imputare la decadenza ai privati.
• Un organo della Pubblica Amministrazione non può sanzionare il privato per le conseguenze dell'inadempimento o della disfunzione di un altro organo dello Stato, quando il privato abbia fatto quanto ragionevolmente necessario per procedere all'utilizzo del titolo amministrativo.
• La cessazione della materia del contendere richiede il pieno e stabile soddisfacimento della pretesa; l'avvio di un riesame o di una nuova istruttoria, subordinato ad ulteriori verifiche e privo di un esito favorevole già adottato, non fa venir meno l'interesse alla pronuncia di annullamento.

Come è indicizzato