Sentenza n. 510/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Multiecoplast s.r.l. aveva partecipato alla procedura aperta, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani e di igiene pubblica relativo al lotto 2. Era stata esclusa perché nella busta digitale dell’offerta economica mancava il documento relativo alla stima dei costi delle migliorie proposte con valorizzazione dei prezzi unitari. In primo grado aveva impugnato l’esclusione deducendo l’incompetenza della commissione giudicatrice, la violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, la contraddittorietà tra bando e disciplinare, l’erronea interpretazione delle prescrizioni relative al PEFA e la possibilità di attivare il soccorso istruttorio. Con motivi aggiunti aveva impugnato l’aggiudicazione deducendo, tra l’altro, l’omesso impegno dell’aggiudicatario a rilasciare la garanzia definitiva, l’irregolarità della polizza provvisoria, la mancata produzione di PEFA riferiti a ciascun Comune e l’inclusione dei contributi CONAI tra gli introiti dell’aggiudicatario. Il TAR aveva dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato regionale, respinto i motivi aggiunti e dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse. In appello, Multiecoplast ha censurato l’estromissione dell’Assessorato, ha riproposto le censure contro la propria esclusione e ha contestato il rigetto dei motivi aggiunti.

La decisione

Il CGARS ha respinto il primo motivo d’appello relativo alla legittimazione passiva dell’Assessorato regionale, ritenendo che l’ufficio regionale di committenza costituisca una struttura servente della stazione appaltante e che la responsabilità degli atti di gara ricada, di regola, sull’amministrazione appaltante. Ha quindi esaminato prioritariamente i motivi riproposti contro l’esclusione. Ha ritenuto infondata la censura di incompetenza della commissione giudicatrice: la previsione del disciplinare che attribuiva alla commissione la competenza sull’esclusione derivante dall’esame dell’offerta tecnica era conforme al bando-tipo ANAC n. 1/2023. Ha inoltre ritenuto legittima l’esclusione per mancata produzione del documento autonomo relativo alla stima dei costi delle migliorie, poiché la prescrizione era chiara, riguardava un requisito sostanziale di qualificazione e non contrastava con il richiamo del bando alle sole cause di esclusione previste dalla legislazione nazionale. Il documento non era rinvenibile nel PEFA prodotto e non poteva essere acquisito mediante soccorso istruttorio, trattandosi della mancata presentazione di un documento espressamente richiesto dalla lex specialis e non di un mero chiarimento o errore materiale. Una volta confermata la legittimità dell’esclusione, Multiecoplast ha perso ex tunc la legittimazione e l’interesse a contestare l’aggiudicazione, anche se questa era stata impugnata con motivi aggiunti nel medesimo giudizio: il ricorso introduttivo e quello contro l’aggiudicazione restano distinti sul piano sostanziale, mentre la loro riunione discende da una regola meramente processuale. Pertanto l’appello è stato rigettato quanto al motivo sulla legittimazione passiva dell’Assessorato ed è stato dichiarato inammissibile per il resto, con conferma della sentenza di primo grado, sebbene con diversa motivazione. L’appellante è stata condannata alle spese in favore della SRR e del r.t.i. aggiudicatario, liquidate complessivamente in euro 4.000 oltre accessori; spese compensate nei confronti dell’Assessorato e nessuna statuizione nei confronti dei Comuni non costituiti.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  La riunione nel medesimo giudizio dell’impugnazione dell’esclusione e di quella dell’aggiudicazione, tramite motivi aggiunti, ha natura processuale e non altera l’autonomia sostanziale e l’efficacia degli atti impugnati.

• art. 101 c.p.a.

  I motivi non esaminati in primo grado devono essere riproposti in appello per essere esaminati; nel caso concreto i motivi riproposti contro l’esclusione sono stati esaminati e respinti.

• art. 70, comma 4, lett. a), d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione alla disciplina dei requisiti e delle prescrizioni della gara, ma la decisione non ne offre una specifica interpretazione autonoma.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  È richiamato tra le norme dedotte con riferimento alla disciplina dell’offerta economica e dei corrispettivi, senza una specifica applicazione decisiva nella motivazione.

• art. 106 d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione alla garanzia provvisoria, ma le relative censure sull’aggiudicazione non sono state esaminate nel merito per carenza di interesse.

• art. 22 d.lgs. 82/2005

  È richiamato con riferimento alla validità della copia informatica della polizza, ma la questione non è stata esaminata nel merito.

• art. 6 l. 241/1990

  È richiamato con riferimento al difetto di istruttoria dedotto, ma la relativa censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 7 dell’allegato I.2 al d.lgs. 36/2023

  È stato invocato per sostenere la competenza del RUP sull’esclusione; il CGARS ha escluso la fondatezza della censura valorizzando la disciplina di gara e la conformità al bando-tipo ANAC.

• art. 9, commi 6 e 7, l.r. Sicilia 12/2011

  comma 6: «L’Ufficio Regionale di Committenza (URC) subentra nelle funzioni svolte dalla struttura centrale e dalle sezioni provinciali dell’UREGA»; comma 7: le strutture regionali adottano il provvedimento provvisorio di aggiudicazione, mentre restano all’amministrazione appaltante il provvedimento definitivo e gli altri atti indicati dalla norma.

  L’ufficio regionale di committenza svolge una funzione servente rispetto alla stazione appaltante; la responsabilità ultima degli atti di gara ricade normalmente sull’amministrazione appaltante, con difetto di legittimazione passiva dell’ufficio regionale nel contenzioso sugli atti di gara.

• art. 83, comma 3, d.lgs. 50/2016

  «Successivamente all’adozione da parte dell’ANAC di bandi tipo, i bandi di gara sono redatti in conformità degli stessi. Le stazioni appaltanti, nella delibera a contrarre, motivano espressamente in ordine alle deroghe al bando-tipo».

  Il bando-tipo ANAC costituisce parametro specificativo della disciplina primaria e, quando il suo contenuto è riprodotto negli atti di gara, opera quale atto presupposto rispetto al bando e al disciplinare.

• art. 222 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale base normativa dei bandi-tipo previsti dal nuovo codice dei contratti pubblici.

Massime di principio

• La legittimità dell’esclusione di un concorrente deve essere esaminata prioritariamente rispetto alle censure contro l’aggiudicazione: il rigetto definitivo dell’impugnazione dell’esclusione determina ex tunc il venir meno della legittimazione e dell’interesse dell’operatore escluso a contestare l’esito della gara.
• La proposizione dell’impugnazione dell’aggiudicazione con motivi aggiunti, ai sensi dell’art. 120, comma 7, c.p.a., realizza una concentrazione processuale ma non trasforma in un’unica controversia sostanziale l’impugnazione dell’esclusione e quella dell’aggiudicazione.
• Quando una stazione appaltante riproduce nel proprio bando o disciplinare il contenuto di un bando-tipo ANAC, quest’ultimo costituisce parametro regolatorio presupposto; chi intenda contestare la prescrizione deve impugnare anche il livello regolatorio immediatamente superiore, altrimenti l’eventuale annullamento dell’atto applicativo può risultare privo di utilità.
• Il richiamo del bando alle cause di esclusione previste dalla legislazione nazionale riguarda le clausole relative ad adempimenti formali e non esclude l’efficacia vincolante delle prescrizioni della lex specialis concernenti requisiti sostanziali di capacità economico-finanziaria o tecnico-professionale.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per acquisire successivamente un documento autonomo, espressamente richiesto dalla lex specialis e non presentato entro il termine perentorio di offerta, quando ciò comporterebbe una violazione della par condicio; esso resta possibile per chiarire un’offerta o correggere un errore materiale manifesto, senza modificare o integrare sostanzialmente l’offerta.
• L’ufficio regionale di committenza che svolge funzioni serventi rispetto alla stazione appaltante non è, di regola, passivamente legittimato nel giudizio relativo agli atti della gara, la cui riferibilità sostanziale ricade sull’amministrazione appaltante.

Come è indicizzato