Sentenza n. 54/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia trae origine da un appalto di lavori stipulato nel 1981 dal Comune di Niscemi. Dopo la declinatoria della giurisdizione ordinaria sulla domanda di revisione prezzi, l'erede dell'appaltatore ha riassunto il giudizio davanti al giudice amministrativo chiedendo la condanna del Comune al pagamento del compenso revisionale e, in subordine, l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato sulle istanze-diffide e della fondatezza della pretesa sostanziale, con conseguente condanna al pagamento. Gli eredi dell'altro partecipante all'appalto hanno proposto appello incidentale adesivo per ottenere la quota loro spettante. Con il primo motivo l'appellante ha dedotto violazione della disciplina regionale sulla revisione prezzi, dell'art. 20 del capitolato speciale, delle norme sulla competenza degli organi comunali, difetto e carenza di motivazione e violazione dell'art. 7, comma 7, d.lgs. 104/2010. Ha sostenuto che il giudice amministrativo, pur riconoscendo la propria giurisdizione esclusiva, avrebbe dovuto qualificare la posizione come diritto soggettivo e ritenere già riconosciuto il compenso revisionale dall'art. 20 del capitolato, dagli atti contabili, dagli stati di avanzamento, dalla perizia di variante e da una deliberazione comunale richiamata negli atti. Ha inoltre prospettato un riconoscimento implicito della revisione prezzi. Con il secondo motivo ha dedotto violazione degli artt. 31 e 117 c.p.a., dell'art. 2 l. 241/1990 e dei principi costituzionali, eurounitari e convenzionali sulla tutela giurisdizionale. Ha contestato sia l'irricevibilità delle domande relative alle risalenti istanze-diffide del 1985, 1994 e 2004, per decorso del termine annuale, sia l'inammissibilità della domanda riferita alla diffida del 7 agosto 2019, ritenuta nuova rispetto al giudizio civile riassunto davanti al giudice amministrativo. Ha sostenuto che la translatio iudicii avrebbe consentito la proposizione di tale domanda, quale emendatio o nuova domanda proponibile davanti al giudice amministrativo.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'appello principale e quello incidentale adesivo. Ha anzitutto chiarito che la sentenza del giudice ordinario dichiarativa del difetto di giurisdizione non vincola il giudice munito di giurisdizione quanto all'estensione e alla tipologia dei poteri esercitabili, limitandosi ad accertare l'assenza di un presupposto processuale nel giudizio definito. Pertanto, il giudice amministrativo poteva qualificare autonomamente la posizione sostanziale e applicare la disciplina propria della revisione prezzi. Ha confermato che, nella materia, la posizione dell'appaltatore è di interesse legittimo quanto all'an del riconoscimento della revisione, mentre può assumere consistenza di diritto soggettivo soltanto con riguardo al quantum, dopo che l'amministrazione abbia riconosciuto la spettanza del compenso. La disciplina regionale richiamata e l'art. 20 del capitolato regolavano le modalità di calcolo e di eventuale pagamento, ma non attribuivano automaticamente il diritto al compenso né sostituivano il necessario provvedimento di riconoscimento dell'amministrazione. Gli atti invocati non dimostravano tale riconoscimento. L'art. 20 del capitolato conteneva una tabella avente valore meramente convenzionale e descrittivo delle modalità di quantificazione; gli stati di avanzamento e la perizia di variante non costituivano atti ricognitori idonei; la sottoscrizione del sindaco non proveniva dall'organo competente; la deliberazione della giunta asseritamente rilevante non era stata prodotta e, comunque, la giunta non era stata ritenuta competente al riconoscimento. È stato escluso anche un provvedimento implicito, poiché gli atti considerati non esprimevano in modo univoco e inequivoco la volontà comunale di riconoscere il compenso. Il difetto di motivazione è stato escluso, poiché il giudice non è tenuto a replicare puntualmente a ogni argomento difensivo quando abbia esaminato e deciso la questione centrale. Quanto alle domande avverso il silenzio relative alle diffide del 1985, 1994 e 2004, il CGARS ha confermato l'irricevibilità per decorso del termine annuale previsto dagli artt. 31, comma 2, e 117, comma 1, c.p.a. L'introduzione successiva del termine decadenziale opera anche rispetto a situazioni già in corso, con decorrenza dall'entrata in vigore della nuova disciplina. Non è stato ritenuto applicabile il principio dell'Adunanza plenaria n. 6/2015, riferito al termine decadenziale dell'azione risarcitoria e alla diversa incidenza sull'esistenza stessa della pretesa, poiché l'azione contro il silenzio può essere riproposta mediante una nuova istanza quando perdura l'inadempimento. È stata inoltre confermata l'inammissibilità della domanda riferita alla diffida del 7 agosto 2019. Tale domanda, formulata dopo la definizione del giudizio civile e non compresa nella documentazione allora esaminata, introduceva un nuovo fatto costitutivo e una diretta richiesta di pagamento quantificata in euro 235.805,42, configurando una mutatio libelli non consentita nel giudizio di riassunzione. La riassunzione assicura la prosecuzione del medesimo giudizio e consente l'adeguamento alle formule processuali del giudice ad quem, ma non la modifica dell'identità sostanziale della domanda originaria. Le spese del grado sono state poste solidalmente a carico degli appellanti e liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  Prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie relative alla revisione dei prezzi dei contratti pubblici.

• art. 244 d.lgs. 163/2006

  Nella formulazione applicabile ratione temporis, è richiamato quale base della giurisdizione esclusiva amministrativa sulla materia della revisione prezzi.

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  È richiamato per affermare che il riconoscimento della revisione prezzi implica un'attività amministrativa autoritativa e tecnico-discrezionale: interesse legittimo sull'an e diritto soggettivo sul quantum solo dopo il riconoscimento.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  È indicato quale successiva disciplina della revisione dei prezzi, senza applicazione diretta alla fattispecie storica.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  È indicato quale ulteriore disciplina successiva della revisione dei prezzi, senza applicazione diretta alla fattispecie.

• art. 7 l.r. Sicilia n. 8/1975

  "gli acconti per revisione dei prezzi da corrispondere all’appaltatore, unitamente ai pagamenti in conto per lavori eseguiti, sono fissati nella misura dell’85 per cento dell’ammontare dell’importo revisionale"

  La disposizione disciplina la misura degli acconti quando il provvedimento che accorda la revisione è anteriore all'esecuzione dei lavori; non attribuisce, da sola, il diritto al compenso revisionale.

• art. 20 del capitolato speciale d'appalto

  "la revisione dei prezzi è regolata dalla Legge Regionale 23-10-1964, dal Regolamento approvato con decreto del Presidente della Regione n. 1 del 25-11-1965, dalla Legge Regionale 26-5-1973 n. 21 e dalla Legge Regionale 10-8-1978 n. 35"

  La clausola e la relativa tabella hanno natura descrittiva e convenzionale delle modalità di quantificazione dell'eventuale compenso; non costituiscono riconoscimento automatico della spettanza della revisione.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  "può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti"

  L'azione contro il silenzio è soggetta a termine annuale decadenziale, ma la pretesa a ottenere la conclusione del procedimento può essere nuovamente azionata mediante riproposizione dell'istanza quando perdura l'inadempimento.

• art. 117, comma 1, c.p.a.

  "Il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato all'amministrazione e ad almeno un controinteressato, nel termine di cui all'art. 31, comma 2"

  Collega il termine per il ricorso contro il silenzio a quello previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a.

• art. 11 c.p.a.

  La riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione prosegue il medesimo giudizio e presuppone l'identità del petitum sostanziale; consente l'adeguamento formale della domanda, ma non la mutatio libelli.

• art. 156 c.p.c.

  È richiamato quale fondamento della salvezza degli atti processuali nella translatio iudicii.

• art. 59 l. 69/2009

  È richiamato dall'appellante nella disciplina generale della translatio iudicii, ma il giudice ne conferma i limiti quanto alla modifica della domanda originaria.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  È richiamato quale base della domanda di accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale nell'ambito dell'azione contro il silenzio.

• art. 7, comma 7, d.lgs. 104/2010

  È indicato tra le disposizioni asseritamente violate con riferimento alla disciplina della giurisdizione amministrativa, ma la censura è respinta.

Massime di principio

• Nelle controversie sulla revisione dei prezzi dei contratti pubblici, la posizione dell'appaltatore è di interesse legittimo quanto all'an del riconoscimento del compenso, poiché l'amministrazione esercita un potere autoritativo e tecnico-discrezionale; solo dopo il riconoscimento della spettanza può configurarsi un diritto soggettivo relativamente al quantum.
• La previsione legislativa o capitolare delle modalità di calcolo della revisione prezzi non equivale, di per sé, al riconoscimento del diritto al compenso revisionale: occorre uno specifico atto dell'amministrazione competente, adottato secondo le regole sulla formazione della volontà dell'ente.
• Un provvedimento implicito può essere ravvisato solo quando l'atto o il comportamento amministrativo renda univoca e inequivocabile la determinazione sostanziale che si assume adottata; la fattispecie deve essere verificata rigorosamente perché costituisce deroga al principio di legalità.
• Nel giudizio di riassunzione conseguente a una declinatoria di giurisdizione, la domanda deve conservare la medesima identità sostanziale. Sono ammissibili gli adeguamenti formali alle regole del giudice ad quem, ma non l'introduzione di un nuovo fatto costitutivo o di un petitum sostanzialmente diverso, che integra mutatio libelli.
• Il termine annuale per l'azione contro il silenzio previsto dagli artt. 31, comma 2, e 117, comma 1, c.p.a. ha natura decadenziale e si applica anche alle situazioni già in corso al momento dell'introduzione della nuova disciplina, con decorrenza dall'entrata in vigore della modifica; resta salva la possibilità di riproporre l'istanza quando perdura l'inadempimento.
• La sentenza che dichiara il difetto di giurisdizione si limita a negare un presupposto processuale nel giudizio definito e non vincola il giudice munito di giurisdizione quanto alla qualificazione della posizione sostanziale o all'estensione dei poteri esercitabili.

Come è indicizzato