Sentenza n. 16567/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La società fornitrice di dispositivi medici ha chiesto l’annullamento degli atti statali e provinciali che hanno attuato il meccanismo di payback per il superamento dei tetti di spesa negli anni 2015-2018, inclusi gli atti provinciali che le hanno imputato gli importi di ripiano e il successivo decreto del 15 giugno 2023 che ha rideterminato tali importi. Il testo non espone analiticamente i singoli motivi di censura dedotti contro gli atti ministeriali e della Conferenza, ma riferisce che erano omologhi a quelli esaminati dalla Sezione in precedenti controversie payback. Contro gli atti provinciali la ricorrente ha dedotto l’illegittimità derivata dall’illegittimità degli atti statali presupposti. In udienza il Collegio ha sollevato d’ufficio l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto quanto agli atti ministeriali e della Conferenza: il Collegio si è richiamato ai precedenti della Sezione e alle pronunce della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024, che hanno inciso sulla riduzione dell’importo dovuto e giudicato non irragionevole e non lesivo delle garanzie costituzionali il meccanismo legislativo di payback per il quadriennio 2015-2018. Per la contestazione degli atti provinciali, sia nel ricorso introduttivo sia nei motivi aggiunti, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa. La Provincia svolge infatti attività vincolata, tecnico-contabile e riepilogativa: verifica i dati, individua le imprese e applica al fatturato la quota di ripiano già determinata dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare un potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio patrimoniale e il diritto soggettivo dell’impresa al corretto calcolo della somma, spettante alla giurisdizione ordinaria. È stata indicata la possibilità di riproporre il giudizio davanti al giudice ordinario entro i termini dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  La norma di legge, nello scandire la procedura da seguire per dare attuazione al sistema del c.d. payback per le annualità 2015-2018, ha dunque attribuito alle regioni e alle province autonome il solo compito di

  La disposizione attribuisce alle regioni e alle province autonome compiti attuativi circoscritti: verificare la documentazione contabile, definire l’elenco delle imprese soggette al ripiano, porre a loro carico le quote dovute e iscrivere il credito in bilancio; non conferisce un potere discrezionale di determinazione del tetto o del suo superamento.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015

  Esse possono e devono solamente porre l’eventuale superamento del tetto di spesa regionale, come già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici, peraltro secondo la quota percentuale anch’essa già fissata a livello normativo (art. 9 ter, comma 9, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, e art. 2, comma 1, decreto del 6 ottobre 2022 del Ministero della Salute).

  La quota di ripiano a carico dei fornitori è predeterminata dalla legge; gli atti regionali o provinciali si limitano ad applicarla ai dati contabili pertinenti, senza spazio per una diversa determinazione discrezionale.

• art. 11 c.p.a.

  Le spese di lite possono essere compensate alla luce della complessità delle questioni trattate.

  Il dispositivo assegna alle parti i termini previsti dall’art. 11 c.p.a. per l’eventuale riproposizione davanti al giudice ordinario, individuato come munito di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  al fine di cogliere la differenza tra le situazioni giuridiche soggettive, entrambe di carattere sostanziale, di diritto soggettivo e interesse legittimo – che è pur sempre rilevante e necessaria ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in controversie (come quella in esame) in cui non si verte in ipotesi di giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a. – occorre far riferimento al consueto criterio del petitum sostanziale

  In assenza di giurisdizione esclusiva, il riparto si determina in base al petitum sostanziale e alla posizione giuridica effettivamente fatta valere: la controversia appartiene al giudice ordinario quando riguarda un diritto soggettivo in un rapporto paritario a valle dell’esercizio del potere.

Massime di principio

• Quando la legge attribuisce alle regioni o alle province autonome soltanto compiti di verifica contabile, individuazione delle imprese soggette al ripiano, applicazione di percentuali predeterminate e iscrizione del credito in bilancio, tali attività sono vincolate e non costituiscono esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie sulla correttezza del calcolo dell’importo dovuto da un’impresa nell’ambito di un rapporto obbligatorio patrimoniale, quando la determinazione amministrativa è meramente tecnico-contabile e priva di discrezionalità, appartengono alla giurisdizione ordinaria; la denominazione formale dell’atto come «provvedimento» non è decisiva.
• Il riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo va individuato in base al petitum sostanziale e alla natura della posizione fatta valere: la giurisdizione amministrativa sussiste quando si contesta l’esercizio di un potere autoritativo, mentre spetta al giudice ordinario quando la controversia riguarda un rapporto paritario a valle di tale potere.
• Nel meccanismo di payback per dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quota complessiva di ripiano sono definite a livello statale; alle amministrazioni regionali e provinciali compete applicare tali determinazioni alle singole imprese sulla base dei dati di fatturato.

Come è indicizzato