Sentenza n. 14881/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota comunale che, all’esito di sopralluoghi e dell’esame dei titoli edilizi presentati per l’immobile della controinteressata, aveva escluso la presenza di abusi edilizi. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione degli artt. 1, 3 e 10-bis della l. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, travisamento, irragionevolezza e sviamento, lamentando la mancata comunicazione del preavviso di rigetto e l’assenza di contraddittorio procedimentale. In secondo luogo, ha dedotto la violazione della disciplina edilizia, degli artt. 10, 23-ter, 31 e 33 del d.P.R. 380/2001, delle norme tecniche di attuazione del PRG e del regolamento edilizio comunale, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto reprimere due distinti abusi: la realizzazione o trasformazione di un terrazzo con scala esterna, asseritamente incidente su volume, sagoma e prospetto e non assistita dal necessario permesso di costruire; e la trasformazione dei locali seminterrati, originariamente destinati a cantina, legnaia e ripostiglio, in locali abitativi, mediante opere impiantistiche, finiture, servizi igienici e collegamento con il piano superiore tramite scala a chiocciola. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso e l’inammissibilità per mancata impugnazione dei precedenti rapporti edilizi, sostenendo inoltre la conformità delle opere ai titoli presentati. Il TAR ha disposto una verificazione tecnica sulla natura delle opere, sulla loro conformità normativa e sull’eventuale pregiudizio alla stabilità del fabbricato.

La decisione

Il TAR ha rigettato le eccezioni preliminari del Comune. Quanto alla tardività, ha rilevato che la prova della piena conoscenza dell’atto deve essere rigorosa e incombe sulla parte che eccepisce la tardività; il Comune non ha prodotto l’istanza di accesso del dicembre 2023 e la successiva istanza prodotta dalla ricorrente non dimostrava la conoscenza del provvedimento lesivo. Poiché gli atti erano stati comunicati il 3 maggio 2024, il ricorso notificato il 1° luglio 2024 è stato ritenuto tempestivo. È stata respinta anche l’eccezione fondata sulla mancata impugnazione dei precedenti rapporti edilizi, perché il provvedimento impugnato era il risultato di una nuova attività istruttoria, comprendente ulteriori sopralluoghi, l’avvio del procedimento, l’esame delle osservazioni della proprietaria e una nuova analisi dei titoli edilizi. Il primo motivo è stato rigettato: il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 riguarda i procedimenti a istanza di parte, mentre la vigilanza edilizia è un procedimento d’ufficio, anche quando sia stato sollecitato da un esposto privato, ed esprime un potere doveroso e vincolato di repressione degli abusi. La censura relativa al terrazzo è stata dichiarata inammissibile. La verificazione ha accertato che l’opera era stata regolarizzata mediante SCIA in sanatoria e che la ricorrente conosceva da tempo tali titoli; avrebbe dovuto contestarli utilizzando il sistema di tutela previsto dall’art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990, ossia sollecitando i controlli comunali e, in caso di inerzia, proponendo l’azione avverso il silenzio. Non era quindi possibile dedurre tardivamente l’illegittimità delle SCIA attraverso l’impugnazione della successiva archiviazione del procedimento edilizio. È stata invece accolta la censura relativa al piano seminterrato. Sebbene la verificazione avesse qualificato le opere come trasformazioni interne da cantina, legnaia e ripostiglio a stenditoio, lavanderia e vano caldaia senza mutamento della destinazione d’uso non residenziale, la documentazione fotografica ha evidenziato locali rifiniti, dotati di impianti, bagno, arredi e collegati direttamente all’abitazione tramite scala interna. Tali elementi, valutati complessivamente, sono stati ritenuti sufficienti a dimostrare l’uso residenziale di fatto. La presenza di CILA e SCIA per singole opere non escludeva l’abuso, poiché gli interventi dovevano essere valutati unitariamente in relazione al risultato complessivo e nessun titolo aveva espressamente legittimato il mutamento di destinazione d’uso abitativo. Il provvedimento di archiviazione è stato pertanto annullato limitatamente alla parte relativa al piano seminterrato, con salvezza dei successivi provvedimenti di competenza del Comune. Le spese di lite sono state compensate per reciproca soccombenza. Il compenso del verificatore, pari a euro 9.844,94 oltre oneri, è stato posto per metà a carico della ricorrente e per metà a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è previsto per i procedimenti ad istanza di parte.

  Non si applica ai procedimenti d’ufficio di vigilanza e repressione edilizia, anche se avviati a seguito di un esposto privato.

• artt. 27 ss. d.P.R. 380/2001

  Disciplina della vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia.

  Attribuiscono al Comune poteri doverosi di controllo e repressione degli abusi edilizi.

• art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990

  La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'articolo 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

  Il terzo che contesti una SCIA deve sollecitare i poteri di verifica dell’amministrazione e, in caso di inerzia, agire contro il silenzio; non può impugnare direttamente la SCIA né dedurne surrettiziamente i vizi mediante l’impugnazione di un diverso provvedimento.

• art. 19, comma 6-bis, l. 241/1990

  Per i casi di Scia in materia edilizia sono fatte salve le disposizioni relative alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali.

  La disciplina della SCIA edilizia non esclude i poteri ordinari di vigilanza e repressione degli abusi previsti dal testo unico dell’edilizia.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale disposizione sulla repressione degli interventi eseguiti in assenza o in difformità dal permesso di costruire.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale disposizione sulla repressione degli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti abusivamente.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Richiamato per la qualificazione degli interventi di ristrutturazione edilizia, anche ai fini della contestazione del terrazzo.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Richiamato per la necessità del permesso di costruire in relazione a determinati interventi di ristrutturazione edilizia.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione al mutamento della destinazione d’uso dei locali seminterrati.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione è stata espletata secondo le modalità previste dall’art. 66 c.p.a.

  La verificazione è un mezzo istruttorio volto all’accertamento di fatti e non richiede le rigide formalità del contraddittorio tecnico proprie della consulenza tecnica d’ufficio.

• art. 73 c.p.a.

  La relazione di verificazione è stata depositata nel rispetto dei termini a difesa, consentendo alle parti di esaminarla e controdedurre nelle memorie.

• art. 31, commi 1, 2 e 3, c.p.a.

  Individua l’azione esperibile contro il silenzio dell’amministrazione dopo la sollecitazione dei poteri di controllo sulla SCIA.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 si applica ai procedimenti a istanza di parte e non ai procedimenti d’ufficio di vigilanza e repressione edilizia, anche quando questi siano stati attivati su segnalazione di un privato.
• Il terzo che intenda contestare la legittimità di una SCIA non può impugnarla direttamente né dedurne i vizi attraverso l’impugnazione di un successivo provvedimento amministrativo estraneo alla SCIA; deve sollecitare i poteri di verifica dell’amministrazione e, in caso di inerzia, proporre l’azione avverso il silenzio ai sensi dell’art. 31 c.p.a.
• La tutela del terzo contro opere assistite da CILA o SCIA non esclude l’esercizio dei poteri di vigilanza e repressione edilizia previsti dal d.P.R. 380/2001, che possono essere sollecitati mediante denuncia o diffida quando l’attività sia stata svolta al di fuori dei presupposti legali o in violazione della disciplina urbanistico-edilizia.
• Ai fini della verifica della regolarità edilizia, le opere devono essere valutate unitariamente e in relazione al loro risultato complessivo, senza scomporle in singoli interventi o titoli abilitativi formalmente separati.
• Il mutamento di destinazione d’uso può essere accertato sulla base di elementi obiettivi e convergenti, quali la presenza di impianti, servizi igienici, finiture, arredi e collegamenti funzionali con un’abitazione, anche quando i singoli lavori siano assistiti da CILA o SCIA che non abbiano espressamente legittimato la nuova destinazione.
• La prova della tardività del ricorso deve essere rigorosa e incombe sulla parte che la eccepisce, la quale deve dimostrare la data di piena conoscenza dell’atto e dei suoi contenuti lesivi; la mera presentazione di un’istanza di accesso, non prodotta in giudizio o dal contenuto generico, non dimostra necessariamente tale conoscenza.

Come è indicizzato