Sentenza n. 583/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale del permesso di costruire, deducendo principalmente che l’art. 56, commi 2 e 5, delle Norme tecniche di attuazione del Piano delle Regole del PGT 2018 avrebbe modificato la disciplina del piano attuativo relativo all’ambito PUAV-C1, consentendo l’insediamento di medie strutture di vendita anche nell’Edificio 2, già destinato dal piano attuativo ad attività terziarie e direzionali. La ricorrente ha inoltre sostenuto che un’interpretazione restrittiva sarebbe irragionevolmente lesiva della concorrenza e contraria all’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201/2011 e alla direttiva 2006/123/CE. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, assumendo che il diniego finale fosse fondato su ragioni diverse da quelle indicate nel preavviso di rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Esaminando prioritariamente il secondo motivo, ha ricostruito la disciplina dell’ambito PUAV-C1: il piano attuativo prevedeva per l’Edificio 1 attività commerciali e per l’Edificio 2 una destinazione terziario/direzionale. Alla luce della DGR Lombardia n. X/1193 del 2013, la generica previsione di destinazioni terziarie o commerciali consente soltanto esercizi di vicinato, mentre l’insediamento di medie o grandi strutture di vendita richiede una scelta esplicita e consapevole del pianificatore, giustificata dal loro impatto sull’assetto urbanistico e sulle dotazioni infrastrutturali. L’art. 56, comma 5, del PGT 2018, pur riferendosi anche agli insediamenti commerciali, non ha introdotto una variante al piano attuativo né ha espresso chiaramente la volontà di ammettere medie strutture nell’Edificio 2; ha invece ribadito ed esplicitato la disciplina previgente, consentendo attività commerciali nei limiti degli esercizi di vicinato. Il diniego non contrasta con la libertà di apertura degli esercizi commerciali prevista dall’art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011 e dalla direttiva 2006/123/CE, poiché tali principi vietano restrizioni fondate esclusivamente su ragioni economiche, ma non impediscono limitazioni urbanistiche volte a garantire l’ordinato assetto del territorio. Anche il motivo relativo all’art. 10-bis l. n. 241/1990 è stato respinto: sia il preavviso di rigetto sia il provvedimento finale individuavano quale ragione ostativa l’incompatibilità delle medie strutture con la disciplina urbanistica applicabile all’Edificio 2. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 56, commi 2 e 5, Norme tecniche di attuazione del Piano delle Regole del PGT 2018

  All’interno del piano attuativo in atto PUAV/C1, oltre alle attività terziarie e direzionali, potranno essere realizzati anche insediamenti commerciali di tipo alimentare e non alimentare, nel rispetto della SLP prevista dal piano attuativo approvato

  La disposizione disciplina la parte non ancora attuata del piano, ma, interpretata alla luce della DGR Lombardia n. X/1193 del 2013, non consente medie o grandi strutture di vendita in assenza di un’esplicita scelta pianificatoria.

• DGR Regione Lombardia n. X/1193 del 2013

  La generica destinazione urbanistica terziaria o commerciale consente esclusivamente esercizi di vicinato; l’insediamento di medie o grandi strutture di vendita deve essere previsto espressamente dagli atti di pianificazione.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il provvedimento finale non viola il preavviso di rigetto quando individua la medesima ragione ostativa già comunicata nel preavviso, anche se la motivazione è espressa con formulazione analoga o più articolata.

• art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011

  Il principio di libertà di apertura dei nuovi esercizi commerciali vieta restrizioni fondate esclusivamente su ragioni economiche, ma non esclude limitazioni urbanistiche motivate dall’esigenza di assicurare l’ordinato assetto del territorio.

• direttiva 2006/123/CE

  La disciplina europea sulla libertà di stabilimento e di apertura degli esercizi commerciali non impedisce limitazioni derivanti dalla pianificazione urbanistica quando siano giustificate da esigenze di ordinato assetto territoriale e non da ragioni esclusivamente economiche.

Massime di principio

• La generica previsione urbanistica di destinazioni terziarie o commerciali non consente, di per sé, l’insediamento di medie o grandi strutture di vendita: per tali strutture è necessaria un’esplicita e consapevole previsione degli atti di pianificazione, in ragione del loro impatto sull’assetto urbanistico e sulle dotazioni infrastrutturali.
• Una disposizione sopravvenuta del PGT che ammetta genericamente insediamenti commerciali nell’ambito di un piano attuativo non introduce una variante ampliativa della capacità insediativa commerciale se non manifesta chiaramente la volontà di consentire medie o grandi strutture di vendita; in tal caso la disposizione può limitarsi a esplicitare la disciplina previgente, consentendo gli esercizi di vicinato compatibili con la destinazione urbanistica.
• Il principio di libertà di apertura degli esercizi commerciali vieta restrizioni giustificate esclusivamente da ragioni economiche, ma non impedisce ai comuni di limitare urbanisticamente l’insediamento di medie e grandi strutture di vendita quando la limitazione sia funzionale all’ordinato assetto del territorio e al coordinamento delle dotazioni infrastrutturali.
• Non sussiste violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 quando il provvedimento finale e il preavviso di rigetto individuano la medesima ragione sostanziale ostativa, anche se la motivazione finale è sviluppata in modo più articolato.

Come è indicizzato