Sentenza n. 2959/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ricorrente, qualificatasi proprietaria di immobili siti nel Comune di Pompei e interessati dal progetto dell'Hub di Interscambio Ferroviario, ha impugnato il decreto ministeriale di conclusione positiva della conferenza di servizi, gli atti presupposti e successivi, nonché, con motivi aggiunti, la delibera RFI di approvazione del progetto ai fini della pubblica utilità e ulteriori profili emersi dalla documentazione prodotta in giudizio. Con il ricorso introduttivo ha dedotto: la violazione delle disposizioni del d.P.R. 327/2001 in materia di partecipazione al procedimento espropriativo e delle disposizioni del d.P.R. 383/1994 e della l. 241/1990 sulla conferenza di servizi; l'illegittimità della localizzazione dell'opera per omessa previa adozione di una variante urbanistica da parte del Consiglio comunale e per mancanza di una previa deliberazione degli organi rappresentativi; la mancata valutazione delle osservazioni presentate nel procedimento di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio; l'illegittimità della delega conferita da RFI a Italferr per l'istruttoria e la valutazione delle osservazioni; il difetto di motivazione, il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti e la manifesta illogicità. Ha inoltre contestato la mancata indicazione dell'istruttoria relativa all'esclusione dalla VIA, la violazione dei termini della conferenza di servizi semplificata e l'illegittima formazione del silenzio-assenso, nonché l'erronea attestazione dell'assenza di dissensi da parte del Comune di Pompei. Con i primi motivi aggiunti ha dedotto l'invalidità derivata della delibera RFI e la violazione delle garanzie partecipative nella fase di dichiarazione di pubblica utilità, sostenendo che le proprie osservazioni non sarebbero state considerate. Con gli ulteriori motivi aggiunti del 16 giugno 2025 ha censurato la mancata pubblicazione o comunicazione della relazione istruttoria contenente osservazioni e controdeduzioni di Italferr, nonché la loro asserita incompletezza e incoerenza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i primi motivi aggiunti, dichiarando inoltre inammissibili, oltre che infondati, gli ulteriori motivi aggiunti del 16 giugno 2025. Quanto alla necessità di una previa variante urbanistica comunale e di una deliberazione degli organi rappresentativi, il Collegio ha richiamato le sopravvenute sentenze del Consiglio di Stato n. 1067/2025 e n. 1068/2025, ritenendo che l'art. 3 del d.P.R. 383/1994 consenta la localizzazione di opere di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici mediante la speciale conferenza di servizi, disciplinata dagli artt. 14 e seguenti della l. 241/1990, senza necessità di una distinta variante comunale. La conferenza, alla quale era stato convocato anche il Comune di Pompei, costituisce la sede per l'accertamento della compatibilità urbanistica e la determinazione conclusiva sostituisce gli atti di assenso necessari; il decreto ministeriale ha inoltre determinato l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio. È stata ritenuta infondata anche la censura relativa al mancato coinvolgimento della Provincia, poiché la Città Metropolitana di Napoli era stata convocata alle conferenze e aveva espresso la coerenza dell'opera con le strategie sovracomunali. In ordine alle osservazioni della ricorrente, il TAR ha distinto la fase di apposizione del vincolo, regolata dall'art. 11 d.P.R. 327/2001, dalla successiva fase della dichiarazione di pubblica utilità, regolata dall'art. 16. Nella prima fase era sufficiente la valutazione delle osservazioni da parte dell'autorità espropriante; tale valutazione risultava dalla relazione istruttoria di Italferr del 2 novembre 2021, contenente le osservazioni e le relative controdeduzioni, comprese quelle presentate dalla ricorrente. La delega a Italferr è stata ritenuta legittima e la relativa censura comunque generica. Il difetto di motivazione è stato escluso perché il decreto impugnato riportava le attività svolte e i pareri acquisiti. Le doglianze sulla VIA sono state giudicate generiche e infondate, poiché il decreto ministeriale richiamava il decreto del Ministero della Transizione Ecologica che aveva escluso l'assoggettamento a VIA, pubblicato sul sito ministeriale, il cui collegamento era stato comunicato alla ricorrente. Quanto ai termini della conferenza di servizi semplificata, il TAR ha chiarito che l'art. 14-bis l. 241/1990 prevedeva termini non superiori a 15 e 45 giorni, ovvero non più di 90 giorni per le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, e non termini minimi come sostenuto dalla ricorrente. Il termine assegnato era quindi legittimo e, comunque, risultavano acquisiti il parere favorevole con prescrizioni del Parco Archeologico di Pompei e l'assenza di dissensi motivati o opposizioni formali. La nota del Comune di Pompei è stata qualificata non come dissenso, ma come tardiva proposta di integrazione e modifica progettuale, puntualmente esaminata e motivatamente non accolta da RFI, anche in ragione dell'ampliamento del perimetro dell'intervento e dei vincoli temporali del finanziamento. La censura relativa alla delibera RFI è stata respinta per invalidità derivata, in conseguenza dell'infondatezza delle censure rivolte al decreto ministeriale, nonché perché la relazione del 15 febbraio 2023 attestava soltanto l'assenza di osservazioni nella successiva fase della dichiarazione di pubblica utilità, nella quale la ricorrente non aveva presentato osservazioni, e non negava l'esistenza delle osservazioni formulate nella precedente fase di apposizione del vincolo. Gli ulteriori motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per tardività e genericità: la relazione istruttoria era già richiamata nel decreto ministeriale impugnato e la ricorrente avrebbe potuto contestarne tempestivamente la mancata pubblicazione; inoltre non erano indicate con precisione le norme violate né le concrete ragioni dell'illegittimità. Nel merito, la censura è stata comunque ritenuta infondata, poiché l'art. 11 d.P.R. 327/2001 impone la valutazione delle osservazioni, ma non ulteriori obblighi di pubblicazione o comunicazione delle controdeduzioni. L'amministrazione non è tenuta a replicare analiticamente a ogni singolo rilievo, purché le osservazioni siano acquisite e considerate nel processo decisionale. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità e complessità delle questioni e per la presenza di orientamenti giurisprudenziali divergenti; nulla è stato disposto nei confronti della Regione Campania e del Comune di Pompei, non costituiti.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 383/1994

  qualora l'accertamento di conformità dia esito negativo, oppure l'intesa tra lo Stato e la regione interessata non si perfezioni entro il termine stabilito, viene convocata una conferenza di servizi ai sensi degli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241

  La localizzazione di un'opera di interesse statale difforme dagli strumenti urbanistici può essere effettuata mediante la conferenza di servizi prevista dalla disposizione, senza necessità di una distinta variante urbanistica comunale.

• artt. 14 e 14-bis l. 241/1990

  il termine perentorio per la richiesta di integrazioni documentali e per le determinazioni delle amministrazioni coinvolte è stabilito dalla norma in misura non superiore a 15 e 45 giorni, mentre per le amministrazioni sensibili è fissato nella misura di non più di novanta giorni

  La conferenza di servizi semplificata può concludersi sulla base dei termini normativamente previsti e del meccanismo del silenzio-assenso, anche con riguardo alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale e paesaggistico-territoriale, per le quali opera il termine più ampio.

• art. 11 d.P.R. 327/2001

  Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall'autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni

  Nella fase di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio l'autorità espropriante deve valutare le osservazioni, ma la disposizione non impone la pubblicazione o la comunicazione agli interessati della relazione interna contenente osservazioni e controdeduzioni.

• art. 16 d.P.R. 327/2001

  La disposizione riguarda la successiva fase di approvazione del progetto e di dichiarazione di pubblica utilità e richiede una valutazione motivata delle osservazioni presentate in quella fase, distinta da quella prevista dall'art. 11.

• art. 12 d.P.R. 327/2001

  È stato richiamato quale fondamento dell'approvazione RFI del progetto ai fini della dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 10 d.P.R. 327/2001

  Il decreto ministeriale di conclusione positiva della conferenza di servizi ha determinato anche l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio sulle aree interessate.

• d.lgs. 152/2006

  Il progetto era stato escluso dalla procedura di VIA con decreto ministeriale richiamato nel provvedimento conclusivo della conferenza di servizi; la censura della ricorrente sul punto è stata ritenuta generica e infondata.

• art. 119, comma 1, lett. f), e comma 2, c.p.a.

  La controversia rientra nel rito abbreviato applicabile ai provvedimenti relativi alle procedure di occupazione ed espropriazione di aree destinate alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità.

Massime di principio

• La difformità di un'opera di interesse statale dagli strumenti urbanistici non impedisce la sua localizzazione: quando l'accertamento di conformità o l'intesa Stato-Regione non si perfezionino, la compatibilità urbanistica può essere definita mediante la conferenza di servizi prevista dall'art. 3 d.P.R. 383/1994, senza necessità di una distinta variante adottata dal Consiglio comunale.
• La determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza di servizi per la localizzazione di un'opera di interesse statale sostituisce gli atti di assenso necessari e può determinare l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, secondo il procedimento previsto dal d.P.R. 327/2001.
• Nella fase di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, l'art. 11 d.P.R. 327/2001 impone all'autorità espropriante di valutare le osservazioni degli interessati, ma non richiede la pubblicazione o la comunicazione della relazione interna contenente le osservazioni e le controdeduzioni, purché la valutazione risulti effettivamente compiuta e acquisita al procedimento.
• L'amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni singolo rilievo formulato dai privati in relazione al tracciato o alle caratteristiche di un'opera pubblica; è sufficiente una motivazione anche sintetica, purché le osservazioni siano state acquisite e considerate nel processo decisionale e siano comprensibili le ragioni del loro mancato accoglimento.
• Nella conferenza di servizi semplificata, i termini per la richiesta di integrazioni e per l'espressione delle determinazioni sono termini massimi, non minimi; per le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili opera il termine più ampio previsto dalla legge, senza esclusione automatica del meccanismo del silenzio-assenso.
• La contestazione della mancata pubblicazione o comunicazione di un documento istruttorio è tardiva quando il provvedimento tempestivamente impugnato già richiama l'esistenza e il contenuto essenziale dell'istruttoria, rendendo conoscibile al destinatario il presunto vizio.

Come è indicizzato