Sentenza n. 1435/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare di una concessione e di un'autorizzazione per la coltivazione della cava Borella, aveva presentato al Comune un'istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 167 del d.lgs. 42/2004, in relazione a uno sconfinamento dal piano di coltivazione assentito realizzato dai precedenti gestori. La Soprintendenza, richiamando una nota dell'Ufficio legislativo del Ministero della Cultura, ha dichiarato l'istanza improcedibile ritenendo inapplicabile il procedimento previsto dall'art. 167, commi 4 e 5, alle attività estrattive, salvo casi estremamente limitati. La ricorrente ha dedotto: difetto di motivazione, per il rinvio a un parere generale senza esame della fattispecie concreta; violazione dell'art. 167, comma 4, lettera a), del d.lgs. 42/2004, non prevedendo la legge l'automatica inammissibilità delle istanze relative ad attività estrattive; violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi; violazione delle garanzie partecipative e carenza di istruttoria; contraddittorietà dell'azione amministrativa, avendo la Soprintendenza richiesto integrazioni documentali e poi omesso di esaminare nel merito l'istanza. Il Parco Regionale delle Alpi Apuane ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione del Parco, ritenendo che esso fosse competente all'adozione del provvedimento conclusivo sull'istanza di compatibilità paesaggistica e quindi legittimato a partecipare al giudizio. Il Collegio ha ritenuto immediatamente impugnabile il parere della Soprintendenza, benché endoprocedimentale, perché idoneo a determinare un arresto procedimentale e a incidere autonomamente sulla posizione della richiedente. Ha tuttavia escluso la violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990: il preavviso di rigetto deve precedere il provvedimento conclusivo dell'autorità competente alla gestione del vincolo, non il parere consultivo e vincolante della Soprintendenza. Nel merito, il TAR ha ritenuto fondato il motivo relativo al difetto di motivazione. Il richiamo per relationem alla nota dell'Ufficio legislativo era astrattamente ammissibile, ma non sufficiente: la nota forniva un'interpretazione giuridica dell'espressione relativa alla creazione di superfici utili o volumi, ma non esonerava la Soprintendenza dall'accertare e motivare i presupposti fattuali del singolo caso. La nota ministeriale non affermava infatti l'automatica improcedibilità di ogni istanza concernente attività estrattive, ma lasciava spazio alla verifica concreta dell'eventuale assenza di superfici utili o volumi, anche in presenza di interventi estrattivi estremamente contenuti. La Soprintendenza avrebbe pertanto dovuto valutare specificamente l'intervento realizzato nella cava Borella e spiegare se esso rientrasse o meno nell'ipotesi di cui all'art. 167, comma 4, lettera a), del d.lgs. 42/2004. Poiché tale valutazione mancava integralmente, il parere è stato annullato per difetto di motivazione e violazione dell'art. 3 della l. 241/1990. Le ulteriori censure sono state assorbite. La domanda di annullamento della nota dell'Ufficio legislativo è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, in ragione dell'annullamento del parere applicativo della Soprintendenza e della riconosciuta portata non vincolante, nonché diversa da quella attribuitale dalla Soprintendenza, della nota ministeriale. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  «Non può […] dubitarsi che la escavazione di parti di monti [...] determini generalmente [...] la creazione di superfici utili o volumi»

  La norma non consente di dichiarare automaticamente inammissibile o improcedibile ogni istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica relativa ad attività estrattive. Occorre verificare in concreto se l'intervento abbia comportato la creazione di superfici utili o volumi e se ricorrano le condizioni previste dalla disposizione.

• art. 3 l. 241/1990

  La disposizione impone all'Amministrazione di rendere palesi le ragioni giuridiche e i presupposti fattuali della determinazione resa

  La motivazione per relationem è ammissibile, ma il richiamo a un atto generale o interpretativo non sostituisce la valutazione e l'esplicitazione dei presupposti fattuali del caso concreto.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  Consente la motivazione per relationem, purché l'atto richiamato sia idoneo a rendere comprensibili le ragioni giuridiche e fattuali della decisione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto si colloca nella fase finale del procedimento e non deve precedere il parere consultivo e vincolante della Soprintendenza, quando la decisione conclusiva spetta all'autorità competente alla gestione del vincolo.

Massime di principio

• Un parere endoprocedimentale della Soprintendenza è immediatamente impugnabile quando sia vincolante e idoneo a determinare un arresto procedimentale, incidendo autonomamente sulla posizione pretensiva del richiedente.
• Nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica, il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 deve precedere il provvedimento conclusivo dell'autorità competente alla gestione del vincolo e non il parere consultivo e vincolante della Soprintendenza.
• L'accertamento di compatibilità paesaggistica relativo ad attività estrattive non può essere dichiarato automaticamente improcedibile sulla base della sola natura dell'attività: l'amministrazione deve verificare in concreto se l'intervento abbia prodotto la creazione di superfici utili o volumi rilevante ai sensi dell'art. 167, comma 4, lettera a), del d.lgs. 42/2004.
• La motivazione per relationem mediante richiamo a un parere interpretativo generale è legittima solo se l'atto richiamato consente di comprendere anche i presupposti fattuali della decisione; resta necessario motivare specificamente, in modo verificabile, la riconducibilità dell'intervento concreto alla fattispecie normativa applicata.
• La nota interpretativa di un ufficio ministeriale non può essere utilizzata dall'amministrazione procedente come fonte di un'automatica preclusione non prevista dalla legge, quando la stessa nota ammetta, sia pure in casi limitati, la necessità di una valutazione concreta dell'intervento.

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