Sentenza n. 3707/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda due provvedimenti Agea: il primo, del 6 aprile 2021, relativo ai contributi degli anni 2018 e 2019, restituiti in conseguenza dell’interdittiva antimafia acquisita dalla Prefettura e dell’avveramento della condizione risolutiva apposta agli atti di concessione; il secondo, del 6 settembre 2021, relativo ai contributi erogati dal 2000 al 2017, recuperati perché una misura di prevenzione definitiva dal 3 gennaio 2001 determinava l’incapacità legale a percepire contributi pubblici. Il privato ha censurato la sentenza del TAR deducendo violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale, difetto di motivazione, violazione della disciplina antimafia e della disciplina previgente sulle misure di prevenzione, violazione delle norme sulla prescrizione, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, sviamento, erronea presupposizione e difetto di istruttoria. Ha sostenuto, tra l’altro, che la documentazione antimafia fosse stata richiesta tardivamente, che la condizione risolutiva non fosse applicabile, che il secondo provvedimento non contenesse una valida declaratoria di decadenza, che fosse leso il legittimo affidamento e che gli effetti della misura di prevenzione fossero cessati per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 24/2019. Agea ha impugnato la statuizione sulla prescrizione, sostenendo che il termine decorresse dalla conoscenza, da parte dell’amministrazione, della misura di prevenzione e della conseguente incapacità del beneficiario, e non dalla percezione dei contributi. Il privato ha inoltre eccepito l’inammissibilità dell’appello autonomo di Agea per violazione delle regole sull’impugnazione incidentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli, perché proposti contro la medesima sentenza. Ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello di Agea, ritenendo che l’impugnazione successiva alla prima, anche se proposta formalmente in via autonoma, possa essere convertita in appello incidentale in applicazione del principio di conservazione degli atti, purché sia rispettato il termine per l’appello incidentale; nel caso concreto Agea aveva impugnato il giorno successivo alla notifica dell’appello del privato. L’appello del privato è stato integralmente respinto. Il Collegio ha ritenuto che l’incapacità derivante dall’applicazione della misura di prevenzione non sia temporalmente limitata dall’art. 67 d.lgs. n. 159/2011 e possa cessare, ai sensi dell’art. 70, solo con la riabilitazione. La condizione risolutiva apposta agli atti di concessione per gli anni 2018 e 2019 avrebbe dovuto essere contestata impugnando gli atti di concessione, non soltanto il successivo provvedimento di risoluzione. L’adozione di due distinti provvedimenti è stata ritenuta giustificata dal diverso momento in cui erano emerse le ragioni ostative relative alle annualità più risalenti. Il secondo provvedimento, interpretato nel suo complesso e alla luce del suo oggetto, conteneva una chiara dichiarazione di decadenza e una conseguente intimazione di restituzione. La decadenza è stata qualificata come potere vincolato, non subordinato alla partecipazione procedimentale, al bilanciamento con il legittimo affidamento o alla ponderazione discrezionale di interessi; in ogni caso, l’affidamento del privato non era meritevole di tutela, poiché egli conosceva la misura di prevenzione e la relativa incapacità legale. L’art. 67 d.lgs. n. 159/2011 è stato ritenuto applicabile anche a erogazioni inferiori alla soglia che imponeva l’acquisizione preventiva della documentazione antimafia. La censura fondata sulla sentenza della Corte costituzionale n. 24/2019 è stata ritenuta tardiva: l’incostituzionalità riguardava un presupposto della decadenza, non il potere amministrativo in sé, sicché il vizio era di annullabilità e doveva essere dedotto tempestivamente nel ricorso introduttivo o con motivi aggiunti. L’appello di Agea è stato accolto solo in parte. Il Collegio ha confermato la prescrizione del recupero per i contributi relativi alle domande presentate fino al 2009, ossia percepiti fino al 18 dicembre 2009, applicando il limite decennale previsto dalla disciplina europea allora vigente. Ha invece ritenuto tempestivo il recupero relativo all’annualità 2010, poiché la disciplina europea applicabile alle domande dal 1° gennaio 2010 non prevedeva più quel limite temporale rigido. La sentenza del TAR è stata quindi parzialmente riformata, limitando la prescrizione ai contributi corrisposti fino al 31 dicembre 2009. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità della controversia e la reciproca soccombenza quasi integrale.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Tutte le impugnazioni proposte separatamente contro la medesima sentenza devono essere riunite in un solo processo

  Impone la riunione degli appelli separatamente proposti contro la stessa sentenza.

• art. 96, comma 3, c.p.a.

  Consente la proposizione dell’appello incidentale entro trenta giorni dalla notificazione dell’altra impugnazione; il rispetto del termine consente la conversione dell’appello autonomo successivo.

• art. 37 c.p.a.

  Rende applicabili al processo amministrativo i principi processualcivilistici compatibili, tra cui il principio di conservazione degli atti.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Esprime la regola secondo cui il giudice qualifica l’azione in base ai suoi elementi sostanziali e può disporne la conversione quando ne ricorrano i presupposti.

• art. 67, comma 1, d.lgs. n. 159/2011

  Collega all’applicazione delle misure di prevenzione l’incapacità di ottenere e mantenere contributi, finanziamenti e altre erogazioni pubbliche, senza prevedere un limite temporale automatico.

• art. 70, comma 2, d.lgs. n. 159/2011

  La riabilitazione ... comporta la cessazione di tutti gli effetti pregiudizievoli riconnessi allo stato di persona sottoposta a misure di prevenzione nonché la cessazione dei divieti previsti dall’articolo 67

  La riabilitazione è il presupposto per la cessazione degli effetti interdittivi derivanti dalla misura di prevenzione.

• art. 92, comma 3, d.lgs. n. 159/2011

  Consente l’erogazione subordinata alla condizione risolutiva dell’interdittiva antimafia; l’avveramento della condizione legittima la risoluzione e il recupero secondo quanto previsto dall’atto.

• art. 83 d.lgs. n. 159/2011

  La soglia che rende obbligatoria l’acquisizione preventiva della documentazione antimafia non esclude l’applicazione delle cause sostanziali di incapacità previste dall’art. 67 a erogazioni di importo inferiore.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il difetto di motivazione non è stato ravvisato nel provvedimento complessivamente interpretato, il cui oggetto rendeva percepibile la contestuale decadenza e intimazione di restituzione.

• artt. 7 e ss. l. n. 241/1990

  Le garanzie partecipative non sono necessarie per l’adozione della decadenza quando il potere è vincolato e l’interessato non può incidere sull’esito mediante deduzioni rilevanti.

• art. 10, comma 1, l. n. 575/1965

  La misura di prevenzione definitiva costituiva, secondo la disciplina applicabile, presupposto dell’incapacità a percepire contributi pubblici.

• art. 2935 c.c.

  È stato invocato da Agea in relazione alla decorrenza della prescrizione, ma la decisione ha risolto la questione principalmente sulla base della disciplina europea speciale in materia di recupero degli aiuti.

• art. 49 reg. CE n. 2419/2001

  Prevede che l’obbligo di restituzione dell’aiuto indebitamente pagato non si applichi quando siano trascorsi più di dieci anni tra il pagamento e la prima notificazione al beneficiario dell’indebita percezione.

• art. 73 reg. CE n. 796/2004

  Prevede il limite decennale al recupero degli aiuti indebitamente corrisposti per le domande anteriori al 1° gennaio 2010.

• reg. CE n. 1122/2009

  Per le domande di aiuto presentate dal 1° gennaio 2010 non prevede più il precedente rigido limite temporale decennale al recupero.

• art. 24 Cost.

  Non espressamente indicato come parametro decisorio; la sentenza rileva che l’incidenza della dichiarazione di incostituzionalità della norma presupposta doveva essere dedotta tempestivamente nel processo.

Massime di principio

• L’effetto interdittivo derivante dall’applicazione di una misura di prevenzione, che impedisce la percezione di contributi e finanziamenti pubblici, non viene meno per il solo decorso del tempo, ma cessa con la riabilitazione prevista dalla disciplina antimafia, salvo diversa specifica previsione normativa.
• La decadenza da un beneficio pubblico fondata su un presupposto legale vincolante non richiede, di regola, una preventiva partecipazione procedimentale né una ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento privato, quando il destinatario non possa allegare un fatto idoneo a escludere la decadenza.
• L’interpretazione di un provvedimento amministrativo deve essere compiuta considerando il contenuto complessivo e sistemico dell’atto; una chiara indicazione dell’oggetto come provvedimento di decadenza e intimazione di restituzione può rendere percepibile la contestuale declaratoria di decadenza anche se questa non è formulata in una sezione autonoma.
• La mancata acquisizione preventiva della documentazione antimafia, quando non obbligatoria per ragioni di soglia, non impedisce l’applicazione delle cause sostanziali di incapacità e decadenza previste dalla normativa antimafia, che possono riguardare anche erogazioni di importo inferiore.
• La dichiarazione di incostituzionalità della norma che costituisce il presupposto di un provvedimento di decadenza non determina, di per sé, carenza assoluta di potere: l’eventuale erronea applicazione del presupposto incide sulla legittimità dell’esercizio del potere e configura un vizio di annullabilità, da dedurre tempestivamente.
• Nel recupero degli aiuti agricoli indebitamente erogati, il limite decennale previsto dalla disciplina europea per le domande anteriori al 1° gennaio 2010 impedisce il recupero oltre tale termine; per le domande presentate dal 1° gennaio 2010, la disciplina successiva non prevede più quel rigido limite temporale.

Come è indicizzato