Cassazione Penale, Sentenza n. 17397/2023 del 27/04/2023

Esito

La controversia

Denis Verdini: impugna la ricostruzione che lo ritiene destinatario, anche "indiretto", di finanziamenti illeciti (art. 7 legge 2/5/1974 n.195 e art. 4 legge 18/11/1981 n.659). Contesta che i versamenti alla "S.T.E. s.p.a." non siano erogazioni a soggetti politici e che l'art.4/659 disciplichi solo un illecito amministrativo; deduce inoltre carenza di prova circa la consapevolezza della provenienza societaria delle somme. Ugo Cappellacci: impugna la declaratoria di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) per la nomina del direttore generale dell'ARPA Sardegna, deducendo omissione di confronto motivazionale, assenza di violazione puntuale di legge (o comunque esercizio di discrezionalità), mancanza dell'ingiustizia del vantaggio e del dolo, e invoca la riforma dell'art.323 operata dall'art.23 d.l. 16/7/2020 n.76 per affermare la non punibilità delle condotte anteriori che si fondino su norme generiche.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i ricorsi. Per Verdini: il primo motivo è infondato e il secondo inammissibile; la Corte ha confermato che le somme (800.000 euro) versate alla "S.T.E. s.p.a." possono costituire finanziamento "anche indiretto" a un membro del Parlamento e integrano il reato previsto dal combinato art.7 legge 195/1974 e art.4 legge 659/1981 quando non deliberate dall'organo sociale o non iscritte in bilancio; la questione della prescrizione rimane (parte dei reati è stata dichiarata estinta per prescrizione in grado d'appello). Per Cappellacci: il ricorso è infondato in tutti e tre i motivi; la Corte ha ritenuto che la mancata procedura comparativa prevista dall'art.10 legge regionale Sardegna n.6/2006 costituisca violazione di una regola specifica priva di margini di discrezionalità e, pertanto, la condotta può rientrare nel nuovo art.323 c.p. (post riforma), con riscontro anche circa l'ingiustizia del vantaggio e il dolo, sulla base degli elementi di fatto valutati nei gradi di merito.

Norme richiamate

• art. 7 legge 2 maggio 1974, n. 195

  Sono vietati i finanziamenti o i contributi, sotto qualsiasi forma e in qualsiasi modo erogati, da parte di organi della pubblica amministrazione, di enti pubblici, di società con partecipazione di capitale pubblico superiore al 20 per cento o di società controllate da queste ultime, ferma restando la loro natura privatistica, a favore di partiti o loro articolazioni politico-organizzative e di gruppi parlamentari. Sono vietati altresì i finanziamenti o i contributi sotto qualsiasi forma, diretta o indiretta, da parte di società non comprese tra quelle previste nel comma precedente in favore di partiti o loro articolazioni politico-organizzative o gruppi parlamentari, salvo che tali finanziamenti o contributi siano stati deliberati dallo organo sociale competente e regolarmente iscritti in bilancio e sempre che non siano comunque vietati dalla legge. Chiunque corrisponde o riceve contributi in violazione dei divieti previsti nei commi precedenti, ovvero, trattandosi delle società di cui al secondo comma, senza che sia intervenuta la deliberazione dell'organo societario o senza che il contributo o il finanziamento siano stati regolarmente iscritti nel bilancio della società stessa, è punito, per ciò solo, con la reclusione da 6 mesi a 4 anni e con la multa fino al triplo delle somme versate in violazione della presente legge

  La Corte interpreta la norma in senso ampio: anche erogazioni "indirette" a società possono essere considerate finanziamenti a membri del Parlamento e punite quando manchi la deliberazione dell'organo sociale o l'iscrizione in bilancio. La finalità è la trasparenza delle fonti di finanziamento verso soggetti politici o parlamentari.

• art. 4 legge 18 novembre 1981, n. 659

  I divieti previsti dall'articolo 7 della legge 2 maggio 1974, n. 195, sono estesi ai finanziamenti ed ai contributi in qualsiasi forma o modo erogati, anche indirettamente, ai membri del Parlamento nazionale, ai membri italiani del Parlamento europeo, ai consiglieri regionali, provinciali e comunali, ai candidati alle predette cariche, ai raggruppamenti interni dei partiti politici nonché a coloro che rivestono cariche di presidenza, di segreteria e di direzione politica e amministrativa a livello regionale, provinciale e comunale nei partiti politici. Nel caso di contributi erogati a favore di partiti o loro articolazioni politico-organizzative e di gruppi parlamentari in violazione, accertata con sentenza passata in giudicato, dei divieti previsti dall'articolo 7 della legge 2 maggio 1974, n. 195, l'importo del contributo statale di cui all'articolo 3 della stessa legge è decurtato in misura pari al doppio delle somme illegittimamente percepite. Nel caso di erogazione di finanziamenti o contributi ai soggetti indicati nell'articolo 7 della legge 2 maggio 1974, n. 195, e nel primo comma del presente articolo, per un importo che nell'anno superi i cinque milioni di lire, sotto qualsiasi forma, compresa la messa a disposizione di servizi, il soggetto che li eroga ed il soggetto che li riceve sono tenuti a farne dichiarazione congiunta, sottoscrivendo un unico documento, depositato presso la Presidenza della Camera dei deputati ovvero a questa indirizzato con raccomandata con avviso di ricevimento. ... Chiunque non adempie gli obblighi di cui al terzo, quarto e quinto comma ovvero dichiara somme o valori inferiori al vero è punito con la multa da due a sei volte l'ammontare non dichiarato e con la pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici prevista dal terzo comma dell'articolo 28 del codice penale.

  La Corte esclude che la sanzione amministrativa prevista dal sesto comma di art.4 renda inoperante la norma penale di art.7: le due norme disciplinano fattispecie diverse; l'obbligo di dichiarazione non sostituisce la fattispecie penale che sanziona l'assenza di deliberazione o iscrizione in bilancio.

• art. 32 legge 24 novembre 1981, n. 689

  Citata nella pronuncia come norma che disciplina l'applicazione di sanzioni amministrative (richiamata nel ragionamento ma non riprodotta testualmente). La Corte segnala che la depenalizzazione di talune fattispecie amministrative non travolge il reato previsto dall'art.7 quando ne sussistono gli elementi.

• art. 323 cod. pen. (testo post riforma art.23 d.l. 16/7/2020 n.76)

  La riforma ha ristretto il campo di punibilità: oggi si punisce solo l'agente che viola "specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità". La Corte precisa che tale formulazione si applica anche alle leggi regionali e che la violazione di requisiti/presupposti (an) per l'esercizio del potere non rientra nella mera discrezionalità ma può integrare il reato se la norma impone valutazioni o procedure comparative prive di margine discrezionale.

• art. 10 legge regionale Sardegna n. 6 del 2006 (comma 2)

  "Il direttore generale è scelto, con procedura ad evidenza pubblica, tra i dirigenti dell'Amministrazione o degli enti regionali ... o tra soggetti esterni ... in possesso di comprovata professionalità ed esperienza ..."

  La Corte rileva che la locuzione "procedura ad evidenza pubblica" impone uno svolgimento comparativo e motivato delle ragioni di scelta; la mancata valutazione comparativa configura violazione di regola specifica cui non residuano margini di discrezionalità e può integrare l'art.323 c.p.

• art. 23 d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (modifica art.323 c.p.)

  Riferita come la norma che ha ristretto la rilevanza penale dell'abuso d'ufficio; la Corte applica la nuova disciplina (più favorevole) e conclude tuttavia che la condotta del nominante è comunque sussumibile nel nuovo tipo per violazione di regole specifiche.

Massime di principio

• Le erogazioni a società che risultano, di fatto, a beneficio di un membro del Parlamento possono integrare il reato di finanziamento illecito (art.7 legge 195/1974 e art.4 legge 659/1981) quando manchino deliberazione dell'organo sociale o iscrizione in bilancio, anche se formalmente intestate a una società.
• La previsione di sanzioni amministrative (es. obbligo di dichiarazione) non esclude la punibilità penale delle condotte disciplinate dall'art.7 quando sussistono gli elementi tipici del reato; le norme hanno ambiti diversi e non sono tra loro in rapporto di specialità che escluda la rilevanza penale.
• Dopo la riforma del 2020 dell'art.323 c.p. l'abuso d'ufficio sussiste solo se la condotta viola regole di condotta specifiche e prive di margini di discrezionalità; la violazione di prescrizioni procedurali o dei presupposti per l'esercizio di un potere (per es. l'obbligo di procedura ad evidenza pubblica e comparazione) può rientrare nella tipicità e risultare penalmente rilevante.
• Per il reato di finanziamento illecito non è necessario provare la consapevolezza dell'illiceità in capo all'erogante; la responsabilità del ricevente si valuta autonomamente sulla base della qualità soggettiva e della disponibilità del beneficio.
• Quando il reato è estinto per prescrizione i giudizi di merito sulla ricostruzione fattuale sono in gran parte insindacabili in Cassazione (limiti di revisione): cioè più difficile ottenere l'annullamento per vizi di motivazione che non incidano sul provvedimento di estinzione.
• In procedure di nomina pubblica, anche per incarichi fiduciari, si raccomanda di documentare e motivare la comparazione tra candidati e le ragioni della scelta per evitare profili di illiceità penale sotto la nuova formulazione dell'art.323.