Sentenza n. 62/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società proprietaria dell'immobile ha appellato la sentenza con cui il TAR Toscana aveva respinto il ricorso contro il diniego ministeriale di revoca o modifica del vincolo imposto nel 1993 sull'immobile denominato Farmacia Pitti, comprensivo della destinazione d'uso a farmacia e degli arredi. L'appellante ha dedotto, tra l'altro, l'inammissibile integrazione postuma della motivazione mediante una relazione depositata in giudizio; l'omessa pronuncia sulla sopravvenuta carenza di interesse del farmacista; l'erronea qualificazione dell'istanza del 2017 come domanda esclusivamente riconducibile all'art. 128, comma 3, d.lgs. 42/2004, anziché anche alla disciplina generale dell'autotutela; il difetto di istruttoria e di motivazione circa la continuità storica dell'attività, la legittimità del vincolo di destinazione, la proprietà e l'individuazione degli arredi, la planimetria e la denominazione dell'immobile; la violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990; l'incompetenza e lo sviamento della Soprintendenza nella ricognizione degli arredi; l'illegittimità derivata della nota del 2022 e l'illegittimo assorbimento delle ulteriori censure da parte del TAR. Il Ministero ha proposto appello incidentale sostenendo la tardività del ricorso di primo grado e contestando l'annullamento della nota del 2022 per omessa partecipazione della proprietaria alla ricognizione degli arredi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato entrambi gli appelli. Ha ritenuto legittima la relazione amministrativa depositata in giudizio, poiché contenente chiarimenti e difese fondati su elementi istruttori già presenti nel procedimento e non una nuova motivazione dell'atto. Ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse del farmacista, in quanto il vincolo era stato notificato anche quale proprietario degli arredi e l'interesse alla sorte del vincolo permaneva indipendentemente dalle vicende del possesso dell'immobile. Ha confermato che l'istanza del 2017 doveva essere interpretata secondo l'art. 128, comma 3, d.lgs. 42/2004, poiché tale disposizione era l'unica espressamente richiamata e l'istanza non chiedeva una rivalutazione dell'attualità della scelta amministrativa. Ai fini della rinnovazione del procedimento di vincolo occorrono elementi di fatto sopravvenuti, precedentemente non conosciuti o non valutati; non è invece possibile utilizzare tale procedimento per riproporre censure di legittimità o di merito contro un vincolo ormai consolidato per mancata impugnazione. Il giudice ha inoltre ribadito che il sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell'amministrazione culturale resta circoscritto alla verifica di istruttoria, presupposti, proporzionalità, ragionevolezza e assenza di illogicità manifesta. Ha escluso la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, poiché la società non aveva indicato quali elementi ulteriori, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto condurre a un diverso esito. Ha ritenuto non necessaria una nuova comunicazione di avvio per un procedimento iniziato su istanza di parte. Ha escluso l'incompetenza della Soprintendenza, distinguendo la determinazione della proprietà degli arredi, estranea alle sue competenze, dalla loro tutela e ricognizione, rientranti nei compiti istituzionali ai sensi degli artt. 2 e 19 d.lgs. 42/2004. Ha confermato, invece, l'annullamento della nota del 2022 disposto dal TAR, poiché la proprietaria dell'immobile avrebbe dovuto essere coinvolta nella concreta identificazione degli arredi vincolati e di quelli asportabili dal farmacista; il semplice invito successivo a produrre documentazione non garantiva adeguatamente il contraddittorio. L'assorbimento delle ulteriori censure è stato ritenuto legittimo, perché l'accoglimento del motivo partecipativo era già sufficiente a determinare l'annullamento dell'atto. L'appello incidentale sulla tardività è stato respinto: il termine scadeva di domenica e la notificazione effettuata il lunedì successivo era tempestiva. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 128, comma 3, d.lgs. 42/2004

  In presenza di elementi di fatto sopravvenuti ovvero precedentemente non conosciuti o non valutati, il Ministero può rinnovare, d'ufficio o a richiesta del proprietario, possessore o detentore interessati, il procedimento di dichiarazione dei beni (...) al fine di verificare la perdurante sussistenza dei presupposti per l'assoggettamento dei beni medesimi alle disposizioni di tutela.

  La disposizione consente la rinnovazione del procedimento di vincolo solo in presenza di fatti sopravvenuti o precedentemente non conosciuti o non valutati; non costituisce uno strumento per riproporre censure di legittimità o di merito contro il vincolo originario ormai consolidato.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede.

  Nel caso concreto non è stata ravvisata violazione dei principi di collaborazione e buona fede, poiché l'amministrazione aveva correttamente qualificato l'istanza sulla base della disposizione espressamente richiamata dagli istanti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non determina l'annullamento quando l'interessato non allega elementi fattuali o valutativi che, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto incidere sul contenuto finale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Le violazioni procedimentali sono valutate in senso sostanzialistico e non comportano l'annullabilità quando il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso o non sia dimostrato uno specifico pregiudizio partecipativo.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria nei confronti di chi abbia promosso il procedimento mediante propria istanza, poiché è già consapevole dell'avvio e può parteciparvi.

• art. 19 d.lgs. 42/2004

  I soprintendenti possono procedere in ogni tempo, con preavviso non inferiore a cinque giorni, fatti salvi i casi di estrema urgenza, ad ispezioni volte ad accertare l'esistenza e lo stato di conservazione o di custodia dei beni culturali.

  La disposizione attribuisce alla Soprintendenza il potere ispettivo, ma non esclude l'applicazione delle garanzie partecipative generali nella fase concreta di identificazione degli arredi vincolati, quando siano coinvolti gli interessi del proprietario dell'immobile.

• artt. 2 e 19 d.lgs. 42/2004

  La tutela e la ricognizione dei beni culturali rientrano nelle competenze istituzionali della Soprintendenza, diversamente dalla determinazione della proprietà privata degli arredi.

• art. 1 l. 475/1968

  La disposizione è richiamata nel contesto della disciplina delle sedi farmaceutiche e del trasferimento dell'attività, ma il giudice non ne ricava l'accoglimento delle censure sulla perdurante validità del vincolo.

Massime di principio

• L'art. 128, comma 3, d.lgs. 42/2004 consente la rinnovazione del procedimento di dichiarazione dell'interesse culturale soltanto in presenza di elementi di fatto sopravvenuti oppure precedentemente non conosciuti o non valutati; non può essere utilizzato per riproporre, dopo la scadenza dei termini di impugnazione, censure di legittimità o di merito rivolte contro il vincolo originario.
• Una volta consolidato il vincolo culturale per mancata tempestiva impugnazione, chi ne chieda la rinnovazione deve dimostrare specificamente l'esistenza di fatti sopravvenuti, non conosciuti o non valutati; non è sufficiente affermare che, se diversamente apprezzati, gli elementi già esistenti avrebbero potuto condurre a un diverso provvedimento.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell'amministrazione preposta alla tutela culturale non può sostituire il giudizio dell'amministrazione, ma deve verificare la completezza dell'istruttoria, l'effettiva sussistenza dei presupposti, la proporzionalità, la ragionevolezza e l'assenza di manifesta illogicità o abnormità.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non conduce automaticamente all'annullamento del provvedimento: il ricorrente deve allegare gli elementi fattuali o valutativi che, se introdotti nella fase partecipativa, avrebbero potuto determinare un esito diverso.
• Nel procedimento ispettivo e ricognitivo sui beni culturali, l'art. 19 d.lgs. 42/2004 disciplina il preavviso dell'ispezione, ma non esclude l'applicazione delle garanzie partecipative della l. 241/1990; il proprietario dell'immobile deve essere coinvolto nella concreta identificazione degli arredi pertinenziali vincolati quando tale attività incide sulla sua posizione giuridica.
• L'assorbimento di motivi ulteriori è legittimo quando l'accoglimento di una censura determina già l'annullamento dell'atto e l'esame delle altre doglianze non potrebbe attribuire al ricorrente alcuna ulteriore utilità, purché sussistano ragioni di economia processuale o un rapporto di continenza, pregiudizialità o implicazione logica.

Come è indicizzato