Sentenza n. 4471/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l’accordo del 7 novembre 2019 sulla fissazione dei tetti di spesa regionali e i provvedimenti regionali e provinciali attuativi del payback per gli anni 2015-2018. Ha dedotto: violazione dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e mancato previo ricorso alla rinegoziazione dei contratti; violazione dei principi del giusto procedimento; natura sostanzialmente sanzionatoria e retroattiva del payback, con violazione della legge n. 689/1981 e dei principi di legalità, affidamento e libertà d’impresa; illegittimità costituzionale e incompatibilità eurounitaria della disciplina, anche rispetto all’art. 32 Cost.; violazione degli artt. 7 e seguenti della l. n. 241/1990 per mancato avvio del procedimento; violazione dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, travisamento e incompetenza, poiché alcuni provvedimenti regionali non avrebbero indicato il fatturato rilevante, mentre altri avrebbero riportato dati di fatturato errati e superiori a quelli effettivamente fatturati.

La decisione

Il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere nei rapporti con le Regioni Marche, Toscana, Veneto e Piemonte, poiché la ricorrente aveva versato la quota ridotta del 25% prevista dall’art. 7 del d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025; le spese sono state compensate. Per le ulteriori amministrazioni, il ricorso è stato rigettato quanto alle censure rivolte contro il decreto ministeriale, l’accordo sulla fissazione dei tetti e il meccanismo del payback. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il sistema costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, non viola la riserva di legge, il principio di irretroattività, l’affidamento, la libertà d’impresa né i principi della CDFUE. Le imprese conoscevano già dal 2015 l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano, sicché non era necessaria una previa rinegoziazione dei contratti. Quanto alle censure relative alla quantificazione delle singole quote contenute nei provvedimenti regionali e provinciali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata, non implicano esercizio di potere autoritativo e fanno sorgere un rapporto obbligatorio relativo a un diritto soggettivo patrimoniale. La controversia sul corretto calcolo del fatturato e dell’importo dovuto spetta quindi al giudice ordinario. È stata ammessa la riassunzione davanti a quest’ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La quota di ripiano a carico delle aziende è pari al 40% per il 2015, al 45% per il 2016 e al 50% per il 2017 e successivi; ciascuna azienda concorre in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa regionale per dispositivi medici.

  La disciplina legislativa ha già previsto i soggetti obbligati, l’oggetto e i criteri essenziali del ripiano; per gli anni 2015-2018 il comma 9-bis ha disciplinato la procedura di attuazione.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Le Regioni e le Province autonome definiscono l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  Le Regioni e le Province autonome svolgono attività attuative, tecnico-contabili e vincolate, senza determinare il tetto di spesa né certificare il suo superamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici.

  Il tetto di spesa costituisce strumento di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Il tetto nazionale è stato fissato, dal 2014, al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

  La misura del tetto nazionale costituiva un parametro già conoscibile dalle imprese fornitrici.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

  La norma ha precisato i criteri di rilevazione del superamento e del fatturato rilevante.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Gli obblighi per gli anni 2015-2018 si intendono assolti con il versamento della quota del 25% degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali; il versamento integrale estingue l’obbligazione e determina la cessazione della materia del contendere.

  Il pagamento della quota ridotta determina la cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi agli obblighi di payback.

• art. 11 c.p.a.

  La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, è ammessa la translatio iudicii nel termine perentorio previsto.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse in una materia di giurisdizione esclusiva, applicando il riparto ordinario fondato sulla natura della situazione giuridica azionata.

• artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il Collegio ha richiamato precedenti conformi e ne ha incorporato le motivazioni.

  È stato utilizzato il rinvio a precedenti conformi per motivare il rigetto delle censure già esaminate in controversie analoghe.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è una sanzione amministrativa, ma un contributo solidaristico finalizzato alla razionalizzazione della spesa sanitaria; la sua applicazione non è quindi soggetta alle garanzie proprie della legge n. 689/1981.
• La disciplina del payback non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento quando l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano fosse già conoscibile dalle imprese prima della partecipazione alle gare e della conclusione dei contratti, anche se la concreta incidenza economica individuale fosse determinata successivamente.
• Le Regioni e le Province autonome, nell’attuare il payback per gli anni 2015-2018, non possono fissare il tetto di spesa, certificarne il superamento o determinare autonomamente lo scostamento complessivo, poiché tali attività spettano allo Stato; esse devono limitarsi alle attività vincolate di verifica contabile, individuazione delle imprese e imposizione delle quote già determinate secondo legge e atti statali.
• La controversia sulla correttezza del fatturato e sul quantum della quota di payback attiene a un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario quando il provvedimento regionale o provinciale costituisca soltanto l’esito di un’attività tecnico-contabile vincolata, priva di esercizio di potere autoritativo.
• Il pagamento della quota ridotta prevista dalla legislazione sopravvenuta estingue l’obbligazione di payback e determina la cessazione della materia del contendere nei giudizi instaurati contro i provvedimenti regionali e provinciali relativi alle annualità 2015-2018.

Come è indicizzato