Sentenza n. 1352/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

Legambiente e tre persone fisiche hanno impugnato l'approvazione del PII per la trasformazione di un'area di circa 166.000 mq, in precedenza prevalentemente agricola, in un insediamento produttivo destinato alla gestione di merci e magazzini e alla rifunzionalizzazione di una cascina per attività alberghiero-ristorative. Hanno dedotto: 1) violazione del PGT, sostenendo che la logistica e la gestione di merci e magazzini sarebbero ammesse solo come attività accessorie a una produzione locale e non come destinazione autonoma; 2) incompetenza della Giunta, poiché, trattandosi di PII non conforme al PGT, l'approvazione sarebbe spettata al Consiglio comunale; 3) illegittimità del mancato assoggettamento del PII a VAS, in ragione della sua asserita non conformità al PGT; 4) illegittimità della sequenza procedimentale, perché il PII sarebbe stato approvato prima della conclusione dello screening VIA e le valutazioni ambientali avrebbero dovuto precedere l'approvazione del piano. Con motivi aggiunti hanno impugnato, per illegittimità derivata e riproponendo le medesime censure, i permessi di costruire rilasciati per il lotto 1 e per le opere di urbanizzazione. Erano inoltre contestati la deliberazione di approvazione dell'intesa strategica e gli atti connessi.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo assorbente la loro infondatezza nel merito e prescindendo quindi dalle eccezioni di carenza di legittimazione e interesse. Ha respinto il primo motivo: dagli artt. 27 e 29 delle NTA del PGT risulta che le attività attinenti alla gestione di merci e magazzini sono compatibili con la destinazione produttiva e autonome rispetto alla destinazione principale; la scheda d'ambito e le previsioni del PTCP consentono inoltre di leggere la trasformazione produttiva in senso non restrittivo, comprendendovi la logistica e l'autotrasporto anche senza connessione con una produzione locale. Ha respinto il motivo d'incompetenza: poiché il PII è conforme al PGT, la procedura prevista dagli artt. 92 e 14 della l.r. Lombardia n. 12/2005 attribuisce alla Giunta l'adozione e l'approvazione dei piani attuativi conformi; la censura era subordinata alla dedotta non conformità, già esclusa. Ha respinto il motivo sulla VAS: per un PII conforme al PGT non occorre una nuova valutazione, che duplichererebbe quella svolta a monte sullo strumento urbanistico sovraordinato. Ha respinto anche la censura sulla sequenza relativa alla VIA: l'istruttoria ha escluso effetti ambientali significativi e la necessità della VIA, ha considerato la distanza e la mancata interferenza con aree protette e ha individuato misure di mitigazione poi recepite nella convenzione; la conclusione dello screening successiva all'approvazione del PII non ha quindi impedito il raggiungimento dell'effetto sostanziale della valutazione. I motivi aggiunti sono stati respinti perché basati sulle stesse censure, infondate, contro il PII. Spese compensate per la particolarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 27 NTA del PGT

  quanto alle destinazioni d’uso, alla lettera c) del comma 6 prevede espressamente “Produttiva costituita dalle attività di produzione, di beni e servizi; sono compatibili le attività di ricerca, direzionali di supporto alla produzione di beni, nonché quelle attinenti alla gestione delle merci e dei magazzini”.

  La destinazione produttiva comprende tra gli usi compatibili le attività di gestione delle merci e dei magazzini; lette insieme all'art. 29 delle NTA, tali attività possono essere autonome dalla destinazione principale.

• art. 29 NTA del PGT

  il successivo art. 29 (cfr. ancora doc. 8 controinteressata) alla lettera c) del comma 3 definisce accessori gli usi compatibili con la destinazione principale ed opportuni per l’organico ed ordinato uso del territorio. Chiarisce, poi, come detti usi siano autonomi dalla destinazione principale sia per esercizio che per quanto concerne la determinazione della dotazione degli standard urbanistici.

  Gli usi compatibili, pur qualificati come accessori, sono autonomi dalla destinazione principale quanto all'esercizio e alla determinazione degli standard; la gestione di merci e magazzini non deve pertanto essere necessariamente collegata a una produzione locale.

• art. 58 delle regole di piano del PTCP

  L’art. 58 delle regole di piano del PTCP (cfr. doc. 10 controinteressata) annovera tra la progettualità di rilevanza sovracomunale (lett. b) “gli insediamenti, anche derivanti da rifunzionalizzazione di insediamenti esistenti, di carattere esclusivamente … produttivo o logistico”.

  La previsione provinciale riconosce la rilevanza sovracomunale anche di insediamenti esclusivamente produttivi o logistici, in coerenza con la lettura non restrittiva della trasformazione ammessa nell'ambito.

• artt. 92 e 14 l.r. Lombardia 12/2005

  Quest’ultima disposizione attribuisce alla competenza della giunta comunale e non del consiglio comunale l’adozione e la successiva approvazione dei piani attuativi (e quindi anche del PII) conformi allo strumento urbanistico.

  L'adozione e l'approvazione di un PII conforme allo strumento urbanistico competono alla Giunta comunale; nel caso concreto, esclusa la non conformità al PGT, non sussisteva il dedotto vizio di incompetenza.

• art. 4 l.r. Lombardia 12/2005

  Dalle norme sopra riportate discende che nel caso in cui il PII sia conforme al PGT non debba intervenire una nuova VAS, poiché si tratterebbe di un’inutile duplicazione del procedimento di verifica effettuato a monte.

  Il TAR ha ritenuto non necessaria una nuova VAS per il PII conforme al PGT, in quanto la valutazione ambientale è già stata svolta a monte sullo strumento urbanistico sovraordinato.

• art. 16, ultimo comma, l. 1150/1942

  Dalle norme sopra riportate discende che nel caso in cui il PII sia conforme al PGT non debba intervenire una nuova VAS, poiché si tratterebbe di un’inutile duplicazione del procedimento di verifica effettuato a monte.

  La regola che esclude una nuova valutazione ambientale per lo strumento attuativo conforme opera quando la valutazione del piano sovraordinato ha già definito gli elementi e le condizioni ambientali rilevanti; la decisione la applica al PII ritenuto conforme al PGT.

• art. 19 d.lgs. 152/2006

  Il fatto che la conclusione della valutazione ambientale sia intervenuta dopo l’approvazione del PII è dunque irrilevante, in quanto i risultati di tale valutazione hanno validato il progetto, e lo hanno migliorato sotto il profilo del contenimento degli impatti ambientali.

  Nel caso concreto, la conclusione successiva dello screening VIA non ha comportato l'illegittimità della sequenza procedimentale: l'esito ha validato il progetto e le misure di mitigazione sono state recepite nella convenzione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  la decisione di accoglimento del ricorso, fondata sul vizio d’incompetenza, esaurisce l'oggetto stesso del giudizio e rende obbligatorio l'assorbimento delle eventuali censure sostanziali, dato che in tutte le situazioni di incompetenza e di carenza di proposta o di parere obbligatorio si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice, anche ai sensi ex articolo 34, comma 2 c.p.a ., non può fare altro che rilevare il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo ritenersi vincolato dalla prospettazione del ricorrente e dalla eventuale graduazione dei motivi da quest'ultimo effettuata.

  Il TAR richiama il principio per cui, se il vizio d'incompetenza è fondato, il giudice lo esamina prioritariamente e assorbe le censure sostanziali; nel caso concreto, tuttavia, il motivo d'incompetenza era subordinato alla non conformità del PII al PGT e tale presupposto è stato respinto.

• art. 73 c.p.a.

  Il Comune, inizialmente costituitosi con atto di costituzione meramente formale, ha successivamente depositato i PDC e i relativi allegati (da qui poi il ricorso per i motivi aggiunti come sopra ricordato) e, in vista dell’udienza pubblica del 17 giugno 2026, ha depositato documenti, memoria e memoria di replica ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

  La norma è richiamata esclusivamente per descrivere i depositi di memorie e repliche delle parti; non emerge un'interpretazione o una statuizione del TAR su di essa.

Massime di principio

• Quando le norme urbanistiche qualificano come compatibili con la destinazione produttiva le attività di gestione di merci e magazzini e stabiliscono che gli usi compatibili sono autonomi dalla destinazione principale, tali attività possono essere ammesse anche senza un collegamento con una produzione svolta localmente, salvo diverse prescrizioni dello strumento urbanistico.
• Per i piani attuativi conformi allo strumento urbanistico, la competenza all'adozione e all'approvazione spetta alla Giunta comunale secondo la procedura prevista dalla legislazione regionale; la censura di incompetenza fondata sulla pretesa non conformità viene meno se tale presupposto è escluso.
• Se il piano attuativo è conforme a uno strumento urbanistico già sottoposto a VAS e non introduce una variante che richieda una nuova valutazione, non occorre ripetere la VAS, perché ciò costituirebbe una duplicazione della valutazione svolta a monte.
• La conclusione dello screening VIA successiva all'approvazione del piano non determina di per sé l'illegittimità della sequenza procedimentale quando, nel caso concreto, l'istruttoria esclude impatti ambientali significativi e le misure di mitigazione individuate sono recepite negli atti attuativi, così che l'effetto sostanziale della valutazione è raggiunto.

Come è indicizzato