Sentenza n. 686/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato la revisione della pianta organica comunale che istituiva una terza sede farmaceutica e ne definiva una zona comprendente la frazione costiera di Marina di Acate e parte del centro urbano. Hanno dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della legge n. 475/1968, illogicità, irragionevolezza, violazione della proporzionalità e disparità di trattamento, sostenendo che la nuova perimetrazione avrebbe consentito l’apertura della terza farmacia nel centro urbano, già servito, lasciando priva di un presidio la zona costiera. È stato inoltre dedotto difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto di motivazione, per l’utilizzo di dati demografici ritenuti erronei e per l’omessa considerazione della distanza tra costa e centro, della viabilità, dei tempi di percorrenza, dell’indotto stagionale e dei servizi presenti nella frazione costiera. Le ricorrenti hanno censurato anche la contraddittorietà rispetto alla precedente proposta del SUAP, che individuava la nuova sede nella sola fascia costiera, e l’asserita illegittima considerazione dell’interesse economico ad assicurare l’attrattività della sede, in luogo dell’equa distribuzione del servizio. Con i motivi aggiunti hanno impugnato la delibera n. 25/2025 per illegittimità derivata e autonoma, lamentando anche la violazione della circolare regionale del 25 marzo 2025, dell’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968, il mancato utilizzo dei dati ISTAT e la mancata considerazione della pendenza del giudizio. Nel corso del processo hanno inoltre proposto istanza di accesso incidentale ex art. 116, comma 2, c.p.a. per ottenere pareri dell’ASP relativi a procedimenti analoghi, poi dichiarata superata per l’avvenuta ostensione dei documenti.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato regionale della Salute, poiché gli atti impugnati erano stati adottati dal Comune senza coinvolgimento dell’amministrazione regionale, disponendone l’estromissione. Ha dichiarato cessata la materia del contendere sull’istanza incidentale di accesso, essendo stata la documentazione esibita dall’amministrazione sanitaria nelle more del giudizio. Nel merito ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Il Collegio ha riconosciuto al Comune ampia discrezionalità nella pianificazione delle sedi farmaceutiche, sindacabile soltanto in presenza di manifesta illogicità, contraddittorietà o erronea acquisizione dei fatti. Ha ritenuto legittimo l’utilizzo di dati demografici comunali non ancora pubblicati dall’ISTAT, poiché la pubblicazione ISTAT non ha valore costitutivo e l’amministrazione deve poter intervenire per evitare il peggioramento o l’interruzione del servizio pubblico. Le ricorrenti non hanno provato l’erroneità dei dati comunali: la perizia di parte si fondava su dati ISTAT risalenti al 31 dicembre 2021 e quindi inattuali rispetto alle date rilevanti per le delibere. Il giudice ha inoltre escluso che il rapporto di una farmacia ogni 3.300 abitanti debba essere calcolato separatamente per ciascuna circoscrizione, dovendo invece riferirsi alla popolazione complessiva del Comune; la possibilità che le farmacie siano concentrate in zone maggiormente frequentate non viola, di per sé, il parametro legale. È stata esclusa anche la contraddittorietà rispetto alla precedente delibera, poiché quest’ultima aveva rinviato la proposta di localizzazione nella sola fascia costiera proprio per acquisire e valutare il parere dell’ASP, favorevole all’estensione della zona al centro urbano. Il recepimento del parere dell’ASP è stato ritenuto coerente e adeguatamente motivato, considerata sia la ridotta popolazione stabile della fascia costiera sia la prolungata vacanza della sede, rimasta priva di assegnatari nei precedenti interpelli. L’estensione della zona è stata quindi considerata funzionale all’effettiva attivazione della nuova farmacia e all’interesse pubblico a un servizio efficace, non espressione di finalità meramente economiche. Le ricorrenti sono state condannate, in solido, al pagamento di 3.000 euro di spese in favore del Comune; le spese sono state compensate nei confronti della Regione e delle parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2, l. 475/1968

  Il numero delle autorizzazioni ad aprire una farmacia è stabilito in modo che vi sia un rapporto di una farmacia ogni 3.300 abitanti. La popolazione eccedente consente l’apertura di un’ulteriore farmacia qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso.

  Il rapporto numerico deve essere calcolato con riferimento alla popolazione complessiva del Comune, non alla popolazione residente nella singola circoscrizione farmaceutica.

• art. 2, comma 1, l. 475/1968

  Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune [...] identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate.

  La localizzazione delle nuove sedi è rimessa alla discrezionalità comunale e deve perseguire l’equa distribuzione e l’accessibilità del servizio, anche nelle aree scarsamente abitate.

• art. 2, comma 2, l. 475/1968

  Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica.

  La pubblicazione delle rilevazioni ISTAT non ha valore costitutivo; l’amministrazione può utilizzare dati demografici comunali aggiornati prima della pubblicazione definitiva, se ciò è necessario per assicurare la continuità del servizio.

• art. 5, comma 1, l. 362/1991

  Le regioni e le province autonome [...] in sede di revisione della pianta organica delle farmacie, quando risultino intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione [...] provvedono alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche.

  La revisione delle circoscrizioni può essere disposta in presenza di mutamenti nella distribuzione della popolazione anche senza variazioni sostanziali del numero complessivo degli abitanti.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione assolve alla funzione di collegare la fase istruttoria a quella decisionale; nel caso concreto la motivazione è stata ritenuta coerente con le risultanze istruttorie e con il parere dell’ASP.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  L’istanza incidentale di accesso è divenuta improcedibile per sopravvenuta soddisfazione della pretesa, essendo stata la documentazione ostesa nelle more del giudizio.

• art. 43 c.p.a.

  La delibera sopravvenuta di revisione della pianta organica è stata impugnata mediante motivi aggiunti.

Massime di principio

• Nella revisione della pianta organica delle farmacie il Comune esercita un’ampia discrezionalità pianificatoria, sindacabile dal giudice amministrativo solo in presenza di manifesta illogicità, contraddittorietà o erronea acquisizione dei fatti presupposti; il giudice non può sostituire la propria valutazione di opportunità a quella dell’amministrazione.
• Il rapporto legale di una farmacia ogni 3.300 abitanti previsto dalla legge n. 475/1968 deve essere riferito alla popolazione complessiva del Comune e non deve essere necessariamente rispettato separatamente per ciascuna circoscrizione o zona farmaceutica.
• La pubblicazione dei dati ISTAT sulla popolazione prevista dall’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968 non ha valore costitutivo: l’amministrazione può utilizzare dati demografici comunali aggiornati prima della pubblicazione definitiva, ove ciò sia necessario per evitare il peggioramento o l’interruzione del servizio farmaceutico.
• Chi contesta i dati demografici posti a fondamento della pianificazione farmaceutica deve fornire una prova riferita alla situazione fattuale esistente alla data di adozione dell’atto; dati statistici risalenti e non attuali non dimostrano l’erroneità della rilevazione comunale, in applicazione del principio tempus regit actum.
• La riperimetrazione di una sede farmaceutica può legittimamente considerare, oltre alla popolazione e alla distribuzione territoriale, la precedente prolungata vacanza della sede e la necessità di renderne effettiva l’attivazione, purché la scelta sia funzionale all’interesse pubblico all’efficacia e all’accessibilità del servizio e non sia fondata esclusivamente sull’interesse economico del privato.

Come è indicizzato