Parere n. 940/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, notificato dal signor Falagario Nicola contro Comune di Modugno e nei confronti della Società Cooperativa Edilizia a r.l. “Furano”, della Società Cooperativa Edilizia a r.l. “Guido Rossa”, della Società Cooperativa Edilizia a r.l. “Lavinia”, del Condominio Marconi di via Caduti sul Lavoro n. 3, della Società Cooperativa Edilizia a r.l. “Mod. 1”, dell’impresa individuale “Ventrella Donato Maria”, per l’annullamento dell’atto del Comune di Modugno n. 9131 del 17 febbraio 2025.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della nota del Comune di Modugno n. 9131 del 17 febbraio 2025, con cui è stata comunicata la sospensione del procedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 in attesa dell'accertamento dell'eventuale usucapione comunale.
Esito
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato la nota comunale deducendo, in sintesi, che la deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, con cui il Comune aveva disposto l'acquisizione sanante dell'area occupata e trasformata per un intervento di edilizia residenziale pubblica, avrebbe interrotto il termine per l'usucapione e fatto venir meno l'animus rem sibi habendi dell'amministrazione; che l'occupazione illegittima non avrebbe potuto costituire possesso utile all'usucapione, trattandosi di illecito permanente e altrimenti configurandosi una forma di espropriazione indiretta; e che l'azione civile precedentemente promossa per il risarcimento del danno non avrebbe comportato rinuncia abdicativa alla proprietà. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, sostenendo la natura endoprocedimentale e non decisoria della nota, e ha difeso la possibilità di ottenere giudizialmente l'accertamento dell'usucapione. Il Consiglio di Stato ha riqualificato la domanda, ritenendo che essa mirasse sostanzialmente all'accertamento negativo dell'usucapione comunale e all'accertamento positivo della persistenza del diritto di comproprietà del ricorrente.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha dichiarato il ricorso straordinario inammissibile, assorbendo la domanda cautelare. La domanda formalmente proposta come annullamento della nota comunale è stata qualificata come azione di accertamento della proprietà e del mancato acquisto per usucapione da parte del Comune. Tale azione non è esercitabile mediante ricorso straordinario, che ha natura tipicamente impugnatoria e consente esclusivamente azioni dirette all'annullamento di provvedimenti amministrativi. Inoltre, la controversia riguarda in via principale il diritto soggettivo di proprietà e ricade quindi nella giurisdizione del giudice ordinario. L'art. 8, comma 1, c.p.a., che consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti nelle materie di giurisdizione non esclusiva, non è applicabile perché nel caso concreto la proprietà non costituisce una questione pregiudiziale o incidentale, ma l'oggetto principale della domanda.
Osservazioni
Qualificazione della domanda
Il ricorso è stato riqualificato in base al suo contenuto sostanziale, al di là del nomen iuris e della forma dell'azione: esso non tendeva realmente all'annullamento della nota comunale, ma all'accertamento del mancato acquisto della proprietà per usucapione da parte del Comune e della persistente comproprietà del ricorrente.
Ammissibilità dell'accertamento nel ricorso straordinario
Il ricorso straordinario, ai sensi dell'art. 8 d.P.R. n. 1199/1971, ha natura tipicamente impugnatoria e consente esclusivamente azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi; l'azione di accertamento non può essere proposta attraverso tale rimedio.
Giurisdizione sulla proprietà
La controversia ha a oggetto in via principale il diritto soggettivo di proprietà e, pertanto, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Non opera l'art. 8, comma 1, c.p.a., poiché la proprietà non è una questione incidentale necessaria alla decisione su una diversa questione amministrativa, ma costituisce il contenuto principale della domanda.
Domanda cautelare
La domanda cautelare è rimasta assorbita per effetto della declaratoria di inammissibilità del ricorso.
Norme richiamate
art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001
La disposizione costituisce il fondamento della deliberazione comunale del 2020 relativa all'acquisizione sanante dell'area occupata, ma le questioni concernenti l'usucapione e la titolarità dominicale non sono state esaminate nel merito per il limite processuale del ricorso straordinario.
art. 8 d.P.R. n. 1199/1971
Il ricorso straordinario è un rimedio di natura tipicamente impugnatoria
Il ricorso straordinario consente unicamente azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi e non può essere utilizzato per proporre autonome azioni di accertamento.
art. 7, comma 8, c.p.a.
Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa
Il ricorso straordinario è utilizzabile soltanto per controversie rientranti nella giurisdizione amministrativa.
art. 8, comma 1, c.p.a.
Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti
La cognizione incidentale sui diritti non consente di trattare mediante ricorso straordinario una controversia nella quale il diritto di proprietà costituisce l'oggetto principale della domanda.
art. 34, comma 1, l. n. 111/2011
introduzione dell'articolo 42-bis d.P.R. n. 327/2001
La disposizione è stata richiamata dal ricorrente per sostenere che il termine ventennale per l'usucapione sarebbe decorso dalla sua entrata in vigore; il Consiglio di Stato non ha esaminato tale questione di merito.
Massime di principio
- Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ha natura tipicamente impugnatoria e può contenere esclusivamente domande dirette all'annullamento di provvedimenti amministrativi; non è esperibile per ottenere un autonomo accertamento di diritti.
- Nel ricorso straordinario il giudice consultivo può riqualificare la domanda secondo il suo contenuto sostanziale, prescindendo dalla qualificazione formale e dal nomen iuris utilizzati dalla parte.
- Quando la domanda proposta formalmente contro un atto amministrativo mira sostanzialmente ad accertare la titolarità del diritto di proprietà o il mancato acquisto per usucapione, la controversia ha a oggetto principale un diritto soggettivo ed è devoluta al giudice ordinario.
- La cognizione incidentale del giudice amministrativo sui diritti prevista dall'art. 8, comma 1, c.p.a. non è utilizzabile quando la questione relativa al diritto costituisce l'oggetto principale della domanda e non un profilo pregiudiziale o incidentale rispetto a una distinta questione amministrativa.
Inammissibilità del ricorso straordinario sull'usucapione di un'area occupata dal Comune
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da un comproprietario contro il Comune di Modugno, relativo alla sospensione del procedimento di acquisizione sanante di un'area occupata e trasformata dall'ente per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica.
Premesse e vicenda amministrativa
L'area era stata occupata dal Comune e irreversibilmente trasformata senza l'adozione di un decreto di esproprio. Con deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, il Comune aveva disposto l'acquisizione sanante dell'intero compendio ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, demandando agli uffici il procedimento attuativo e il pagamento o deposito delle somme dovute ai proprietari.
Poiché il procedimento non era stato avviato, il ricorrente aveva sollecitato l'amministrazione. Con la nota n. 9131 del 17 febbraio 2025, il responsabile del servizio comunale aveva comunicato che la procedura era stata sospesa in attesa dell'accertamento, in sede di mediazione obbligatoria o giudiziale, dell'eventuale acquisto per usucapione del compendio da parte del Comune.
Motivi dedotti dal ricorrente
Il ricorrente aveva sostenuto:
- che la deliberazione consiliare del 2020 avrebbe interrotto il termine ventennale per l'usucapione e fatto venir meno l'animus rem sibi habendi del Comune;
- che il termine per l'usucapione non sarebbe decorso dal 30 giugno 2003, data di entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001, ma dal 6 luglio 2011, data di entrata in vigore dell'art. 42-bis, introdotto dalla l. n. 111/2011;
- che l'occupazione illegittima, quale illecito permanente, non avrebbe potuto costituire possesso utile all'usucapione;
- che l'azione civile precedentemente promossa per il risarcimento del danno non avrebbe comportato rinuncia abdicativa al diritto di proprietà.
Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, qualificando la nota come atto endoprocedimentale privo di contenuto decisorio, e ha sostenuto nel merito la possibilità di ottenere giudizialmente l'accertamento dell'usucapione.
Riqualificazione della domanda
Il Collegio ha ricordato che anche in sede giustiziale è possibile qualificare giuridicamente l'azione sulla base del suo contenuto effettivo, indipendentemente dalla forma e dal nomen iuris utilizzati.
Nel caso concreto, le censure non miravano realmente alla sola eliminazione della nota comunale, ma tendevano a ottenere:
- l'accertamento negativo del mancato acquisto per usucapione della proprietà da parte del Comune;
- l'accertamento positivo della persistenza del diritto di comproprietà del ricorrente;
- il riconoscimento di effetti interruttivi della deliberazione comunale del 2020;
- la qualificazione dell'occupazione illegittima come non idonea a fondare l'usucapione;
- l'esclusione di una rinuncia abdicativa del diritto dominicale.
Limiti del ricorso straordinario
Secondo il Consiglio di Stato, l'art. 8 d.P.R. n. 1199/1971 attribuisce al ricorso straordinario natura tipicamente impugnatoria. Il rimedio è quindi diretto esclusivamente all'annullamento di provvedimenti amministrativi e non consente la proposizione di autonome azioni di accertamento.
La domanda sostanziale formulata dal ricorrente eccedeva pertanto il perimetro del ricorso straordinario.
Giurisdizione sulla controversia
Il Collegio ha inoltre rilevato che la questione principale riguardava il diritto soggettivo di proprietà sul compendio immobiliare. Ai sensi dell'art. 7, comma 8, c.p.a., il ricorso straordinario è ammesso soltanto per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.
Non era applicabile la regola dell'art. 8, comma 1, c.p.a., che consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti. In questo caso, infatti, la titolarità della proprietà e l'eventuale usucapione non costituivano questioni incidentali rispetto a una distinta controversia amministrativa, ma rappresentavano l'oggetto principale dell'accertamento richiesto. La controversia doveva quindi essere proposta davanti al giudice ordinario.
Esito
Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario fosse dichiarato inammissibile. La domanda cautelare è rimasta assorbita. Le questioni sostanziali relative alla decorrenza del termine ventennale, all'idoneità dell'occupazione illegittima a fondare l'usucapione, agli effetti della deliberazione comunale e all'eventuale rinuncia abdicativa non sono state esaminate nel merito.
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