Sentenza n. 2021/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’appello proposto dalla titolare del provvedimento unico edilizio contro la sentenza con cui il TAR aveva accolto il ricorso della proprietaria di un immobile vicino e aveva annullato il titolo per difetto di istruttoria e motivazione, ritenendo non formato il silenzio-assenso della Soprintendenza e ritenendo inoltre incompetente l’ufficio comunale delegato alla tutela paesaggistica. L’appellante principale ha dedotto: la nullità o inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica al controinteressato effettivo; il difetto di interesse a ricorrere della proprietaria vicina, in assenza di un concreto pregiudizio; la violazione degli artt. 100, 112 e 115 c.p.c.; l’erroneità della ricostruzione sulla competenza paesaggistica regionale, sostenendo la competenza comunale nell’ambito del procedimento SUAPE; l’erroneità dell’esclusione del silenzio-assenso della Soprintendenza, poiché la relazione tecnico-illustrativa regionale avrebbe costituito lo schema di provvedimento e la Soprintendenza era stata ritualmente coinvolta nella conferenza di servizi. Il Comune e Alba Tre s.r.l. hanno proposto appelli incidentali, contestando anch’essi la ricostruzione del TAR sul silenzio-assenso e, Alba Tre, la tardività e il difetto di interesse del ricorso originario. La Pioneer ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado, ma mediante richiamo ai numeri dei motivi e agli atti precedenti. L’appellante principale ha eccepito la tardività e l’inammissibilità di tale riproposizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni relative all’omessa notifica, rilevando che il ricorso di primo grado era stato notificato alla Technipar sia presso il domicilio eletto in Italia sia presso la sede legale estera. Ha escluso il difetto di interesse e di legittimazione della Pioneer: la vicinitas, collegata alla collocazione degli immobili in area paesaggisticamente vincolata entro la fascia dei 300 metri dalla battigia, e la deduzione del peggioramento dei caratteri urbanistici e ambientali erano sufficienti a radicare l’interesse; la prova specifica del danno panoramico e delle altezze riguardava il merito e non la condizione dell’azione. Ha respinto l’eccezione di tardività, ritenendo che la piena conoscenza degli atti e dei profili di illegittimità fosse maturata con l’accesso documentale dell’8 maggio 2018, non già con la mera istanza di accesso del 16 marzo 2018. Ha invece dichiarato inammissibile la riproposizione dei motivi assorbiti, perché effettuata mediante mero richiamo numerico e per relationem, senza precisare il contenuto delle censure ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. Nel merito, ha accolto le doglianze relative al silenzio-assenso della Soprintendenza. La relazione tecnico-illustrativa trasmessa dalla Regione, corredata dalla documentazione progettuale, costituiva lo schema di provvedimento necessario per l’operatività dell’art. 17-bis l. n. 241/1990; non essendo stato espresso un dissenso dalla Soprintendenza, il relativo assenso doveva ritenersi formato per silentium. Il silenzio-assenso si era inoltre formato nell’ambito della conferenza di servizi, poiché la mancata partecipazione o mancata espressione della posizione dell’amministrazione ritualmente invitata equivale ad assenso senza condizioni, anche con riferimento all’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica. In applicazione del principio della ragione più liquida, il Consiglio di Stato ha accolto in parte l’appello principale, accolto l’appello incidentale del Comune, accolto in parte quello di Alba Tre e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Disciplina la notificazione del ricorso ai controinteressati; nel caso concreto la notifica alla titolare del titolo edilizio è stata ritenuta regolarmente eseguita sia presso il domicilio eletto in Italia sia presso la sede legale estera.

• art. 41, comma 5, c.p.a.

  È stato applicato per ritenere tempestiva la notificazione del ricorso di primo grado nei confronti di una parte con sede fuori dall’Italia, considerando la piena conoscenza acquisita con l’accesso agli atti.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell'atto di appello o, per le parti diverse dall'appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio.

  La riproposizione dei motivi assorbiti in appello deve essere espressa e specifica; il mero richiamo numerico o per relationem agli atti di primo grado non è sufficiente, perché non consente al giudice e alle controparti di conoscere tempestivamente e compiutamente il thema decidendum.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti caratterizzati da una decisione pluristrutturata, il silenzio dell’amministrazione interpellata equivale ad assenso quando sia stato trasmesso uno schema di provvedimento e non sia stato espresso un dissenso nel termine previsto.

• art. 14-ter l. 241/1990

  Nella conferenza di servizi, la mancata partecipazione o la mancata espressione della posizione dell’amministrazione ritualmente convocata può equivalere ad assenso senza condizioni, anche quando si tratti dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il parere della Soprintendenza nel procedimento paesaggistico può formarsi per silenzio-assenso nei moduli procedimentali nei quali operano gli artt. 17-bis e 14-ter l. 241/1990, secondo la ricostruzione accolta dal Collegio.

• art. 142, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  La collocazione degli immobili entro i 300 metri dalla linea di battigia è stata valorizzata quale elemento di sottoposizione dell’area a vincolo paesaggistico e quale base della vicinitas e dell’interesse a ricorrere.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha ritenuto esauriti gli aspetti rilevanti della controversia e rispettato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, considerando non decisivi gli argomenti non espressamente esaminati.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo, la vicinitas del proprietario di un immobile rispetto all’intervento contestato, quando si accompagni alla deduzione di una possibile compromissione dei caratteri urbanistici, ambientali o paesaggistici dell’area, è idonea a radicare legittimazione e interesse a ricorrere; la prova specifica del danno al panorama o delle violazioni delle altezze attiene al merito e non è necessariamente richiesta per configurare la condizione dell’azione.
• La mera presentazione di un’istanza di accesso agli atti, contenente gli estremi del provvedimento e un riferimento generico alla verifica di un possibile profilo lesivo, non determina automaticamente la piena conoscenza utile ai fini della decorrenza del termine d’impugnazione quando l’interessato possa conoscere i concreti vizi dell’azione amministrativa solo dopo l’ostensione della documentazione.
• Ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le domande e i motivi assorbiti devono essere riproposti in appello in modo espresso e specifico; il mero richiamo ai numeri dei motivi o agli atti del primo grado, senza indicazione del loro contenuto, comporta la rinuncia processuale alle relative domande ed eccezioni.
• Quando un procedimento amministrativo richiede l’assenso vincolante di un’altra amministrazione e l’amministrazione procedente trasmette una relazione tecnico-illustrativa corredata dalla documentazione necessaria, tale relazione può costituire lo schema di provvedimento rilevante ai fini dell’art. 17-bis l. 241/1990.
• Nell’ambito della conferenza di servizi, la mancata partecipazione o la mancata espressione di una posizione da parte dell’amministrazione ritualmente convocata può equivalere ad assenso senza condizioni anche con riguardo alla Soprintendenza, salvo i casi in cui il diritto dell’Unione europea richieda un provvedimento espresso.
• Il silenzio-assenso previsto dagli artt. 17-bis e 14-ter l. 241/1990 può operare anche nei procedimenti concernenti la tutela paesaggistica e consente all’amministrazione procedente di adottare il provvedimento conclusivo quando l’amministrazione preposta al vincolo, ritualmente coinvolta, non abbia espresso un dissenso nel termine previsto.

Come è indicizzato