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Sentenza

Sentenza n. 12040/2026 - Roma, Sezione 3Q

per l'annullamento A) del Decreto del Direttore della Direzione Centrale Salute, Politiche sociali e disabilità della Regione Friuli - Venezia Giulia n. 29985/GRFVG del 14.12.2022, portante “Decreto del Ministero della Salute 6 luglio 2022 (Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 216 del 15 settembre 2022. Adozione decreto del Direttore della Direzione centrale salute, politiche sociali e disabilità con il quale sono definiti gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggetti al ripiano per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017, 2018 ai sensi dell'articolo 9 ter comma 9 bis del d.l. 78/2015” e del relativo Allegato A ad essa accluso; - se e per quanto occorre possa, di tutti gli atti e provvedimenti ad essa presupposti, connessi e consequenziali, ivi espressamente ricompresi: (i) i Decreti assunti dal Commissario Straordinario dell'Azienda Sanitaria Universitaria Integrata di Trieste (ASUITS), poi confluita nell'Azienda Sanitaria Universitaria Giuliano Isontina (ASUGI), n. 634 del 20.8.2019, portante “Indicazioni operative per l'applicazione delle disposizioni previste dall'art. 9 – ter, comma 8 e 9 del Decreto Legge 19 giugno 2015 n. 78 convertito con modificazioni in legge 6 agosto 2015, n. 125, per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018” e n. 696 del 10.9.2019, portante “Indicazioni operative per l'applicazione delle disposizioni previste dall'art. 9 – ter, comma 8 e 9 del Decreto Legge 19 giugno 2015 n. 78 convertito con modificazioni in legge 6 agosto 2015, n. 125, per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018. Errata corrige”; (ii) il decreto assunto dal Commissario Straordinario dell'Azienda Sanitaria Universitaria Integrata di Udine (ASUIUD), poi confluita nell'Azienda Sanitaria Universitaria Friuli Centrale (ASUFC), n. 692 del 20.8.2019, portante “decreto legge 19 giugno 2015 n.78, art.9 - ter, comma 8 e 9, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125: certificazione dei dati di spesa per l'acquisto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”; (iii) la nota prot. 18453/2019 assunta dal Commissario Straordinario dell'Azienda Sanitaria Universitaria Integrata di Udine (ASUIUD), poi confluita nell'Azienda Sanitaria Universitaria Friuli Centrale (ASUFC); (iv) il decreto assunto dal Commissario Straordinario dell'Azienda per l'Assistenza Sanitaria n. 2, poi confluita per l'Area Bassa Friulana nell'Azienda Sanitaria Universitaria Friuli Centrale (ASUFC) e per l'Area Giuliano Isontina nell'Azienda Sanitaria Universitaria Giuliano Isontina (ASUGI), n. 441 del 19.8.2019, portante “Certificazione dati di costo dispositivi medici anni 2015-2016-2017-2018 ai fini del riparto dell'eventuale sfondamento dei relativi tetti di spesa fra le aziende fornitrici”. (v) il decreto assunto dal Commissario Straordinario dell'Azienda per l'Assistenza Sanitaria n. 3, poi confluita nell'Azienda Sanitaria Universitaria Friuli Centrale (ASUFC), n. 187 del 20.8.2019, portante “Certificazione dati di costo dispositivi medici anni 2015-2016-2017-2018”. (vi) il decreto assunto dal Commissario Straordinario dell'Azienda per l'Assistenza Sanitaria n. 5, poi trasformata nell'Azienda Sanitaria Friuli Occidentale (ASFO), n. 145 del 20.8.2019, portante “Applicazione delle disposizioni previste dall'art.9-ter, comma 8 e 9 del Decreto legge 19 giugno 2015 n.78, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125. Valore di spesa registrato nei modelli ministeriali di rilevazione economica (CE) per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018”; (vi) la Deliberazione assunta dal D.G. dell'IRCCS Centro di Riferimento Oncologico di Aviano (CRO), n. 376 del 13.8.2019, portante “Decreto legge 19 giugno 2015 n.78, art.9-ter, comma 8 e 9, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n.125: certificazione dei dati di spesa per l'acquisto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”; (vii) il decreto assunto dal Commissario Straordinario dell'IRCCS Burlo Garofolo di Trieste (Burlo) n. 149 del 22.10.2019, portante “Dati di costo dispositivi medici anni 2015-2016-2017-2018. Sostituzione decreti CS n. 101/2019 e 130/2019”; (viii) il decreto assunto dal Commissario Straordinario dell'IRCCS Burlo Garofolo di Trieste (Burlo) n. 130 del 25.9.2019, portante “Dati di costo dispositivi medici anni 2015-2016-2017-2018. Rettifica e riadozione”; (ix) il decreto assunto dal Commissario Straordinario dell'IRCCS Burlo Garofolo di Trieste (Burlo) n. 101 del 13.8.2019, portante “Certificazione dati di costo dispositivi medici anni 2015-2016-2017-2018”; (x) le note prot. n. SPS-GEN-2019-16508-A dd. 21.08.2019 e prot. n. SPS-GEN-2019-17827-A dd. 13.09.2019 trasmesse dall'Azienda regionale di coordinamento per la salute (ARCS); (xi) le note assunte dalla Direzione Centrale Salute, politiche sociali e disabilità della Regione Friuli - Venezia Giulia prot. n. SPS-GEN-2019-17999-P dd. 17.09.2019 di invio dei dati aggregati al Ministero della Salute e prot. n. SPS-GEN-2019-22613-P dd. 18.11.2019 di invio dei dati aggregati al Ministero della Salute, a correzione della precedente; (xii) la nota assunta dalla Direzione Centrale Salute, politiche sociali e disabilità della Regione Friuli - Venezia Giulia prot. 280946/P dd. 30.11.2022, contenente la verifica della posizione di alcune aziende con estrazione di visura camerale fallimentari in essere con relativa procedura di insinuazione aperta o di acquisizioni; B) nonché di tutti gli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato in data 6.1.2023 - 9.1.2023 e presentato al Ministero della Salute per il deposito mediante notificazione in data 12.1.2023, e segnatamente: - del Decreto del Ministero della Salute del 6.7.2022, pubblicato in G.U.R.I., Serie generale, n. 216 del 15.9.2022, recante “Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”, e dei relativi Allegati A, B, C e D; - del Decreto del Ministero della Salute del 6.10.2022, pubblicato in G.U.R.I., Serie generale, n. 251 del 26.10.2022, recante “Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018”; - se e per quanto occorre possa, di tutti gli atti e provvedimenti ad essi presupposti, connessi e consequenziali, ivi espressamente ricompresi: (i) la Circolare del Ministero della Salute prot. n. 22413 del 29.9.2019, che ha previsto una ricognizione, da parte degli Enti del SSN, della ripartizione del fatturato relativo ai dispositivi medici tra i singoli fornitori, riconciliato con i valori contabilizzati nel modello CE di ciascun anno 2015-2018; (ii) l'Accordo del 7.11.2019 e relativi allegati, siglato tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (Rep. Atti n. 181/CSR), sulla proposta del Ministero della Salute di attuazione dell'art. 9 ter, d.l. 19.6.2015, n. 78, convertito, con modificazioni, in legge 6.8.2015, n. 125, con il quale sono stati individuati, tra l'altro, i criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l'acquisto di dispositivi medici e le modalità procedurali di individuazione del superamento dei tetti di spesa regionali per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, fissando per i predetti anni il tetto di spesa di ciascuna Regione al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard; (iii) il Decreto del Ministro della Salute 15.6.2012, assunto di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, recante “Nuovi modelli di rilevazione economica «Conto economico» (CE) e «Stato patrimoniale» (SP) delle aziende del Servizio sanitario nazionale”; (iv) l'intesa raggiunta dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome in data 14.9.2022, nonché quella sancita dalla Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano nella seduta del 28.9.2022; - di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso e/o conseguente a quelli sopra indicati, anche non cognito.

Giustizia amministrativa202308639

Sintesi

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TAR Lazio - Roma, Sez. III quaterSentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: Decreto della Regione Friuli-Venezia Giulia e atti regionali e subregionali di individuazione delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al payback per gli anni 2015-2018 e di determinazione delle relative quote di ripiano, nonché atti statali presupposti già impugnati in altro giudizio

Esito

DIFETTO DI GIURISDIZIONE

Favorevole al resistente (amministrazioni pubbliche)

Prevale l’amministrazione

La controversia

La ricorrente, operante nel settore della fornitura di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato mediante trasposizione di ricorso straordinario gli atti regionali e subregionali friulani applicativi del sistema di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, riproponendo inoltre l'impugnazione di atti statali già contestati in un distinto giudizio. Ha dedotto nove motivi. I primi quattro contestavano, sotto plurimi profili, la violazione della disciplina legislativa sul tetto di spesa, dei principi di buon andamento, giusto procedimento, proporzionalità, legittimo affidamento, certezza del diritto, libertà di iniziativa economica, correttezza, concorrenza, trasparenza e non discriminazione, nonché il difetto di istruttoria, la falsità dei presupposti, l'irragionevolezza, l'illogicità e la disparità di trattamento. Il quinto motivo prospettava l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, per violazione di numerosi parametri costituzionali, del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, chiedendo anche la disapplicazione della normativa o, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. I motivi dal sesto al nono riguardavano, in particolare, la violazione delle garanzie partecipative, del diritto di accesso, delle linee guida ministeriali del 6 ottobre 2022 e delle circolari ministeriali, nonché il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dei fatti e l'ingiustizia manifesta. La ricorrente ha chiesto anche la riunione con il giudizio relativo agli atti statali e con altri giudizi aventi ad oggetto analoghi provvedimenti regionali.

La decisione

Il TAR ha escluso la riunione con il giudizio relativo agli atti statali, poiché quest'ultimo era già stato definito con il rigetto del ricorso, e ha delimitato l'oggetto del presente giudizio ai soli atti regionali e subregionali friulani. Ha quindi accolto l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il Collegio, la determinazione dei tetti di spesa e la certificazione del loro superamento spettano allo Stato; gli enti del Servizio sanitario regionale e le Regioni svolgono successivamente attività meramente esecutive, tecniche e contabili, consistenti nella ricognizione e certificazione dei dati di fatturato, nella verifica della loro coerenza, nella compilazione degli elenchi dei fornitori e nella richiesta dei pagamenti. Tali attività sono vincolate e prive di margini di discrezionalità, anche tecnica, configurandosi come accertamenti matematico-contabili. Gli atti regionali, indipendentemente dal loro nomen iuris, non costituiscono espressione di potere autoritativo; la posizione della fornitrice è un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo dovuto. La controversia riguarda quindi un'obbligazione direttamente derivante dalla legge e dagli atti statali e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso, per difetto di giurisdizione, limitatamente agli atti regionali e subregionali; ha dato atto che l'impugnazione degli atti statali era già stata proposta e respinta nel diverso giudizio; ha respinto le ulteriori istanze, dichiarato cessati gli effetti delle misure cautelari e compensato integralmente le spese tra le parti costituite. Ha indicato la possibilità di trasposizione del giudizio davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Norme richiamate

  • art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

    La situazione di diritto soggettivo rivendicata dalla società ricorrente, a non pagare o a pagare una somma minore in favore dell’amministrazione regionale o provinciale, non è intermediata dal potere amministrativo, ma deriva direttamente dalla normativa legislativa e dagli atti statali.

    La disciplina attribuisce allo Stato la determinazione dei tetti di spesa e della relativa eccedenza, mentre alle Regioni e agli enti sanitari residuano attività vincolate di verifica, calcolo e richiesta delle somme di ripiano.

  • art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

    È richiamato tra le disposizioni poste a fondamento dei motivi di ricorso, senza che il TAR ne svolga un'autonoma interpretazione, avendo deciso la controversia sulla base del difetto di giurisdizione.

  • art. 11 c.p.a.

    La causa, per la parte declinata quanto alla giurisdizione, potrà essere trasposta davanti al giudice ordinario secondo le modalità ed il termine perentorio stabiliti dall’art. 11 CPA.

    La declinatoria di giurisdizione consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice ordinario mediante trasposizione nel termine perentorio previsto dalla norma.

  • art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

    Richiamato quale disposizione processuale relativa alla trattazione della causa, senza incidenza sulla ratio decisoria.

Massime di principio

  • Nel sistema di payback per il superamento dei tetti di spesa relativi ai dispositivi medici, la determinazione dei tetti e la certificazione del loro superamento spettano allo Stato; Regioni ed enti del Servizio sanitario regionale svolgono soltanto attività successive di ricognizione, verifica, calcolo e richiesta dei pagamenti.
  • Le attività regionali e subregionali di individuazione dei fornitori soggetti al ripiano e di quantificazione delle relative quote, quando siano integralmente vincolate ai dati contabili e alle percentuali stabilite dalla legge e dagli atti statali, costituiscono meri accertamenti matematico-contabili e non esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
  • La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback dovuto da un fornitore di dispositivi medici ha ad oggetto un diritto soggettivo patrimoniale derivante direttamente dalla legge e dagli atti statali attuativi; essa appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio del petitum sostanziale.
  • Il nomen iuris dell'atto regionale e l'eventuale indicazione della possibilità di proporre ricorso amministrativo non modificano la natura vincolata dell'attività esercitata né il riparto di giurisdizione fondato sulla sostanza del rapporto controverso.
  • Quando gli atti statali presupposti siano già stati impugnati e definiti in un distinto giudizio, la successiva riproposizione della loro impugnazione in un giudizio relativo agli atti regionali non consente la riunione né permette al giudice di riesaminare questioni già decise.

Come è indicizzato

MaterieAccreditamento e convenzionamentoGiurisdizione e ripartoEstinzione, perenzione e improcedibilità
RamiSanitàProcesso amministrativo
IstitutiRiparto di giurisdizioneEffetto conformativo e riedizione del potere

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