Sentenza n. 848/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza di primo grado deducendo, in sintesi, la violazione degli artt. 32, 35 e 37 della l. n. 47/1985, dell’art. 17-bis della l. n. 241/1990 e degli artt. 146 e 167 del d.lgs. n. 42/2004. Sostenevano che la domanda di condono presentata nel 1986 fosse completa o comunque integrabile, che l’oblazione fosse stata integralmente versata, che il Comune avrebbe dovuto calcolare e richiedere eventuali oneri concessori e contributi mancanti, che l’autorizzazione paesaggistica comunale del 1988 fosse sufficiente o comunque che l’omessa trasmissione alla Soprintendenza non potesse gravare sui privati, e che fosse decorso il termine per la formazione del silenzio-assenso. Contestavano inoltre la rilevanza delle carenze relative al progetto di completamento, alla certificazione statica o sismica, all’accatastamento e alle difformità progettuali. Deducevano infine la violazione delle garanzie partecipative, per mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis della l. n. 241/1990 e per omessa valutazione delle osservazioni già presentate nel procedimento di autotutela.

La decisione

L’appello è stato accolto. Il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del TAR e annullato il provvedimento del Commissario ad acta del 1° luglio 2017 per violazione delle norme sul procedimento e difetto di istruttoria. Il Collegio ha ritenuto decisiva l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto: nonostante la lunga durata del procedimento, il Commissario non aveva instaurato un contraddittorio specifico né dato conto delle osservazioni già depositate dagli interessati. Le carenze documentali e di pagamento rilevate erano, secondo il giudice, almeno in parte secondarie, emendabili e suscettibili di essere verificate mediante richiesta di integrazione o supplemento istruttorio. È stata quindi ritenuta illegittima l’immediata definizione negativa della pratica senza consentire agli interessati di completarla e senza un’adeguata valutazione delle loro deduzioni. Il Consiglio di Stato ha tuttavia escluso che si fosse formato il silenzio-assenso: per gli abusi in area vincolata il termine di ventiquattro mesi decorre solo quando la domanda sia completa anche sotto il profilo paesaggistico e sia stata perfezionata la fase di cogestione del vincolo, mediante trasmissione dell’autorizzazione comunale alla Soprintendenza. L’autorizzazione paesaggistica comunale non era stata trasmessa e, pertanto, non poteva ritenersi perfezionata la fattispecie del silenzio-assenso. Nel riesercizio del potere, il Commissario dovrà instaurare il contraddittorio, trasmettere l’autorizzazione paesaggistica alla Soprintendenza, verificare l’eventuale deposito presso il Genio civile del progetto di adeguamento e della certificazione di idoneità sismica, richiedere eventuali integrazioni documentali o supplementi di pagamento e motivare adeguatamente sull’esito della domanda. Se la documentazione risulterà completa e ricorreranno gli altri presupposti, dovrà rilasciare il titolo in sanatoria. Le spese sono state compensate, mentre il Comune è stato condannato a rimborsare il contributo unificato di entrambi i gradi.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è necessario quando l’amministrazione intenda definire negativamente una domanda e le carenze rilevate siano suscettibili di chiarimento o integrazione; la sua omissione ha assunto rilievo invalidante nella fattispecie.

• art. 17-bis l. 241/1990

  È stato invocato dagli appellanti in relazione alla formazione del silenzio-assenso, ma il Consiglio di Stato ha escluso che il titolo si fosse formato in assenza del perfezionamento della fase paesaggistica.

• art. 32 l. 47/1985

  Il rilascio del titolo in sanatoria per opere in area vincolata presuppone il parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo e, secondo la decisione, la necessaria trasmissione dell’autorizzazione paesaggistica alla Soprintendenza.

• art. 35 l. 47/1985

  Il procedimento di condono richiede la completezza della documentazione e degli adempimenti previsti; tuttavia, le carenze sanabili devono essere previamente verificate in contraddittorio e possono imporre un supplemento istruttorio. Il comma 12, in relazione agli abusi in area vincolata, impedisce il perfezionamento del silenzio-assenso in mancanza della completa definizione della fase paesaggistica; i commi 8 e 9 riguardano il progetto di adeguamento e la certificazione di idoneità statica o sismica.

• art. 37 l. 47/1985

  Il mancato versamento del contributo di costruzione deve essere accertato e, ove possibile, preceduto dalla richiesta di integrazione o di pagamento del dovuto, non potendo costituire automaticamente ragione di rigetto senza adeguata istruttoria e contraddittorio.

• artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004

  La disciplina paesaggistica impone il coinvolgimento della Soprintendenza; l’omessa trasmissione dell’autorizzazione comunale, pur imputabile all’amministrazione, impedisce di ritenere perfezionata la cogestione del vincolo e quindi il silenzio-assenso sul condono.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le censure riproposte in appello sono state esaminate nei limiti della loro specificità; una delle deduzioni relative al deposito degli atti presso il Genio civile è stata ritenuta generica.

Massime di principio

• In materia di condono edilizio, quando l’amministrazione rilevi carenze documentali o di pagamento suscettibili di integrazione, deve instaurare un contraddittorio procedimentale e consentire al richiedente di completare la pratica prima di adottare un diniego; l’omissione del preavviso di rigetto e del supplemento istruttorio rende illegittimo il provvedimento conclusivo.
• Le osservazioni presentate dall’interessato in un procedimento amministrativo parallelo non possono essere ignorate dall’autorità chiamata a definire la domanda di condono, soprattutto quando riguardino le medesime carenze poste a fondamento del diniego; l’amministrazione deve valutarle e motivare sul loro contenuto.
• Per gli abusi edilizi situati in area vincolata, il silenzio-assenso previsto dalla disciplina del condono non si forma per il solo decorso del termine quando l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’ente subdelegato non sia stata trasmessa alla Soprintendenza, poiché la valutazione paesaggistica costituisce una forma di cogestione del vincolo.
• L’inerzia dell’amministrazione nella trasmissione dell’autorizzazione paesaggistica non può essere imputata al privato, ma non determina comunque il perfezionamento del silenzio-assenso sul condono: l’adempimento omesso deve essere eseguito nel riesercizio del potere.
• L’annullamento del diniego per violazione delle garanzie partecipative e difetto di istruttoria non comporta il riconoscimento automatico del titolo in sanatoria; l’amministrazione deve riesaminare la domanda secondo le indicazioni conformative del giudice e rilasciare il titolo solo se risultano soddisfatti tutti i presupposti di legge.

Come è indicizzato