Sentenza n. 10680/2026 - Roma, Sezione 5B

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il sistema del payback sui dispositivi medici, chiedendo l’annullamento degli atti statali presupposti, degli atti regionali applicativi e, con motivi aggiunti, dell’avviso regionale relativo al versamento agevolato del 25%. Ha dedotto l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, per violazione dei principi di certezza del diritto, irretroattività, legittimo affidamento, proporzionalità, libertà di iniziativa economica, capacità contributiva e riserva di legge; ha contestato la qualificazione del payback, la fissazione dei tetti di spesa, l’asserita alterazione dell’equilibrio economico dei contratti pubblici e la possibile incidenza sull’IVA. Ha inoltre dedotto vizi propri degli atti statali e regionali per difetto di istruttoria e motivazione, mancata partecipazione procedimentale, carenza di trasparenza, erronea utilizzazione dei modelli CE, mancata distinzione tra costo dei dispositivi e costo dei servizi, erronea quantificazione del fatturato e degli importi dovuti, nonché violazione delle linee guida ministeriali. Con i motivi aggiunti ha contestato il meccanismo deflattivo sopravvenuto, sostenendo che esso avrebbe inciso sul diritto di difesa e sull’accesso alla tutela giurisdizionale.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso introduttivo in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e lo ha rigettato nella restante parte; ha inoltre rigettato i motivi aggiunti. Quanto agli atti statali, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il sistema del payback, per il quadriennio 2015-2018, ragionevole e proporzionato, non contrario alla riserva di legge, né lesivo dei principi di irretroattività e legittimo affidamento. Le imprese erano infatti consapevoli già dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di superamento; gli interventi normativi successivi avrebbero reso operativo un obbligo sostanziale già previsto, senza introdurre retroattivamente un nuovo onere. Il TAR ha quindi escluso anche i vizi propri dei decreti ministeriali, rilevando che quote di ripiano, criterio proporzionale fondato sul fatturato e tetto del 4,4% erano sufficientemente conoscibili e predeterminati. Quanto agli atti regionali, il giudice ha ritenuto che le Regioni svolgano attività meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati, individuano le imprese e calcolano matematicamente l’importo dovuto sulla base di parametri già fissati dallo Stato. Non esercitando un potere autoritativo, tali atti incidono su diritti soggettivi di natura patrimoniale e le relative controversie spettano al giudice ordinario. È stata quindi dichiarata l’inammissibilità per difetto di giurisdizione, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto il meccanismo di definizione agevolata un beneficio facoltativo, compatibile con la Costituzione: l’impresa può non aderirvi e coltivare il giudizio, assumendo il rischio della decisione, oppure aderirvi accettandone gli effetti legali. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La quota di ripiano messa a carico delle aziende private segue un andamento crescente nel tempo ed è pari al 40 per cento nell’anno 2015, al 45 per cento nell’anno 2016 e al 50 per cento nell’anno 2017 e successivi.

  La norma pone a carico delle imprese fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, determinata in proporzione all’incidenza del fatturato dell’impresa sulla spesa complessiva per dispositivi medici del servizio sanitario regionale.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  Il superamento del tetto di spesa, nazionale e regionale, concernente l’acquisto dei dispositivi medici, è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA.

  Il superamento del tetto e il fatturato rilevante sono determinati secondo i dati di fatturazione e al lordo dell’IVA, nei termini stabiliti dalla legge.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Le Regioni e le Province Autonome definiscono, con proprio provvedimento, l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  La disposizione attribuisce alle Regioni attività attuative e tecnico-contabili di individuazione delle imprese e degli importi, senza conferire loro il potere di determinare il tetto, certificarne il superamento o modificare i criteri di riparto.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, disciplinando la procedura di attuazione del payback per gli anni 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato il comma 8 dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato delle aziende e dei dati di fatturazione elettronica.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato al ripiano del tetto regionale 2015-2018 e previsto, nella disciplina originaria, una definizione agevolata con pagamento del 48 per cento della quota dovuta.

• art. 7 d.l. 95/2025

  Ha introdotto il meccanismo deflattivo contestato con i motivi aggiunti, qualificato dal TAR come definizione agevolata facoltativa del debito delle imprese fornitrici.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata priva di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia sugli atti regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché riguarda un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato dato avviso alle parti della possibile parziale inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione del ripiano.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria e di tutela della salute.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La disciplina non è stata ritenuta lesiva della tutela patrimoniale convenzionale, poiché l’obbligo era prevedibile dal 2015 e inserito in un complessivo bilanciamento di interessi.

• art. 140/2024 Corte costituzionale

  Ha escluso, per il payback relativo agli anni 2015-2018, la violazione dei principi di proporzionalità, irretroattività, legittimo affidamento e riserva di legge.

• art. 139/2024 Corte costituzionale

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici la riduzione al 48 per cento della quota di ripiano prevista dall’art. 8, comma 3, d.l. 34/2023.

Massime di principio

• Il sistema del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024 richiamata dal giudice amministrativo, i principi di proporzionalità, irretroattività e legittimo affidamento, poiché l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015; gli interventi normativi successivi hanno reso operative procedure già previste senza introdurre retroattivamente il presupposto sostanziale dell’obbligazione.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. quando individua direttamente i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione, le percentuali di partecipazione al ripiano e i criteri generali per la determinazione dell’importo, anche se la quantificazione concreta è demandata ad atti amministrativi vincolati.
• Le attività regionali di verifica contabile, individuazione delle imprese soggette al ripiano e calcolo dell’importo dovuto secondo parametri già fissati dalla legge e dagli atti statali costituiscono attività meramente tecnico-esecutive, prive di discrezionalità amministrativa o tecnica e non espressive di potere autoritativo.
• Le controversie sugli atti regionali di attuazione del payback, quando contestano esclusivamente il corretto calcolo del fatturato e della quota dovuta, riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano al giudice ordinario, non al giudice amministrativo; l’atto denominato dalla legge “provvedimento” non muta la natura sostanziale del rapporto.
• Una definizione agevolata facoltativa del debito di payback non viola di per sé il diritto di difesa se lascia all’impresa la scelta tra aderire al beneficio, accettandone gli effetti legali, e non aderire, mantenendo la possibilità di contestare giudizialmente l’an e il quantum dell’obbligazione.

Come è indicizzato