Corte di giustizia, Sentenza C-144/17

Appalti pubblici e partecipazione dei syndicates dei Lloyd’s

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria in una controversia tra i Lloyd’s of London e l’Arpacal. Il problema nasce dall’esclusione di due syndicates dei Lloyd’s da una gara per servizi assicurativi, motivata dal fatto che le rispettive offerte erano state sottoscritte dalla stessa persona, il rappresentante generale dei Lloyd’s per l’Italia.

Fatti e procedimento principale

L’Arpacal aveva indetto nel 2015 una procedura aperta per un appalto di servizi assicurativi relativo alla copertura della responsabilità civile dell’ente. Alla gara avevano partecipato, tra gli altri, due syndicates dei Lloyd’s, Arch e Tokio Marine Kiln, le cui offerte risultavano entrambe firmate dal procuratore speciale del rappresentante generale per l’Italia dei Lloyd’s.

Dopo una prima fase contenziosa davanti al giudice nazionale, l’Arpacal aveva nuovamente escluso i due syndicates con decisioni del 14 dicembre 2016, ritenendo che le offerte fossero imputabili a un unico centro decisionale. Secondo l’amministrazione, la firma unica, unita ad altri elementi formali, faceva presumere la conoscenza del contenuto di entrambe le offerte e quindi una possibile collusione.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 2 della direttiva 2004/18/CE, che impone alle amministrazioni aggiudicatrici di trattare gli operatori economici in modo paritario, non discriminatorio e trasparente. Viene inoltre richiamato l’articolo 45 della stessa direttiva, relativo alle cause di esclusione, che però non contempla una causa come quella invocata nel caso di specie.

Sul piano del diritto settoriale assicurativo, la Corte menziona l’articolo 145, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2009/138/CE, che prevede per i Lloyd’s la figura del mandatario generale, unico per Stato membro, dotato di poteri sufficienti per rappresentare i sottoscrittori anche davanti alle autorità e ai giudici dello Stato ospitante.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza, se i principi del TFUE e i principi di autonomia e segretezza delle offerte ostassero a una disciplina nazionale che consente la partecipazione di più syndicates dei Lloyd’s alla stessa gara, anche quando le offerte siano sottoscritte da un unico rappresentante generale.

La questione si inseriva nel più ampio tema dell’eventuale incompatibilità tra la struttura peculiare dei Lloyd’s e le regole sugli appalti pubblici, in particolare sotto il profilo della prevenzione della collusione e della tutela della parità di trattamento.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva, in primo luogo, che l’articolo 45 della direttiva 2004/18 non prevede una causa di esclusione basata su un presunto rischio di collusione derivante dal collegamento tra offerenti. Tuttavia, gli Stati membri possono introdurre regole sostanziali aggiuntive per garantire trasparenza e parità di trattamento, purché rispettino il principio di proporzionalità.

Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte ricorda che l’esclusione automatica di imprese solo perché legate da rapporti di controllo o collegamento è sproporzionata, poiché introduce una presunzione assoluta di interferenza reciproca e impedisce agli operatori di dimostrare l’effettiva indipendenza delle loro offerte. L’interesse dell’Unione, invece, è quello di favorire la più ampia partecipazione possibile alle gare.

Applicando tali principi al caso dei Lloyd’s, la Corte rileva che la mera circostanza che le offerte siano state firmate dalla stessa persona non dimostra di per sé che i syndicates abbiano coordinato il contenuto delle proprie proposte. Anche se la firma del rappresentante generale può implicare la conoscenza delle offerte, ciò non basta a provare una concreta influenza reciproca o una violazione dell’autonomia decisionale.

La Corte valorizza inoltre il fatto che il diritto dell’Unione, attraverso la direttiva 2009/138/CE, ammette espressamente che i Lloyd’s operino negli Stati membri mediante un unico rappresentante generale. Ne deriva che non può essere ritenuto automaticamente incompatibile con il diritto dell’Unione che più syndicates partecipino alla medesima gara attraverso tale rappresentanza unica.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che il diritto dell’Unione non osta a una normativa nazionale che non consente l’esclusione dei due syndicates dei Lloyd’s per il solo fatto che le loro offerte siano state entrambe sottoscritte dal rappresentante generale per lo Stato membro interessato. L’esclusione è invece possibile se l’amministrazione, o il giudice nazionale, accerti sulla base di elementi incontestabili che le offerte non sono state formulate in modo indipendente.

Principio affermato

Il principio di diritto è che, negli appalti pubblici, la sottoscrizione di più offerte da parte del medesimo rappresentante generale dei Lloyd’s non legittima un’esclusione automatica dei rispettivi syndicates; occorre una verifica concreta dell’indipendenza delle offerte e della eventuale influenza reciproca. In assenza di prova oggettiva di non autonomia, l’esclusione viola il principio di proporzionalità.

Implicazioni pratiche

Per le stazioni appaltanti, la sentenza impone di non fermarsi a indici formali, come la firma comune o la struttura organizzativa del gruppo assicurativo, ma di svolgere un accertamento in concreto sulla genuina autonomia delle offerte. Per gli operatori economici, la decisione conferma che la partecipazione di più soggetti riconducibili ai Lloyd’s è ammissibile, purché siano preservate l’indipendenza sostanziale e la segretezza delle proposte.