Sentenza n. 116/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i pareri negativi resi nell'ambito di una conferenza di servizi decisoria indetta da Roma Capitale. Ha dedotto, nei confronti del parere dell'Ente Parco Regionale, eccesso di potere, irragionevolezza, manifesta ingiustizia, difetto e inadeguatezza della motivazione, violazione dell'affidamento, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria e contraddittorietà. In particolare, ha sostenuto che le vasche preesistenti fossero legittime perché realizzate anche in esecuzione di prescrizioni comunali di messa in sicurezza; che l'area ricadesse nella sottozona TPa/33 del PTP 15/12, nella quale sarebbero consentiti impianti sportivi collegati a circoli esistenti; che i precedenti dinieghi riguardassero soggetti diversi e situazioni pregresse; e che una precedente autorizzazione paesaggistica regionale avesse riconosciuto la compatibilità dell'intervento. Nei confronti del parere del Parco Archeologico ha dedotto l'irrilevanza dei precedenti pareri sfavorevoli, adottati nell'ambito di procedimenti diversi e nei confronti di altra società, nonché il difetto di motivazione per mancata considerazione delle esigenze dell'attuale proprietaria e del previsto ripristino vegetazionale. Ha inoltre chiesto una verificazione o un accertamento tecnico sullo stato dei luoghi. Le amministrazioni hanno sostenuto la legittimità dei pareri, fondati sull'abusività delle vasche per mancanza del nulla-osta dell'Ente Parco, sull'incompatibilità dell'intervento con il Piano di Assetto del Parco, sulla fascia di rispetto del fiume Almone e sui precedenti giudicati o accertamenti giudiziali relativi al medesimo progetto.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. In via preliminare ha stralciato la documentazione depositata tardivamente da Roma Capitale ai sensi dell'art. 73, comma 1, c.p.a.; ha invece respinto la richiesta di estromissione di Roma Capitale, ritenendo che essa fosse l'amministrazione procedente che aveva indetto la conferenza di servizi e che, facendo propri i pareri negativi, avesse implicitamente concluso il procedimento con esito negativo. Ha escluso la necessità di ulteriori approfondimenti istruttori, ritenendo completo il materiale in atti. Nel merito, ha rilevato che i pareri erano ampiamente e articolatamente motivati e richiamavano precedenti dinieghi relativi allo stesso progetto, nonché pronunce giurisdizionali già intervenute. La ricorrente, subentrata alla società scissa precedentemente proprietaria del lotto, non poteva invocare la propria estraneità alle vicende pregresse. La conferenza di servizi è stata qualificata come mero modulo procedimentale e organizzatorio, che non trasferisce né modifica la competenza delle amministrazioni titolari dei rispettivi poteri. Quanto al parere dell'Ente Parco, il TAR ha ritenuto sufficiente la legittimità di una delle autonome ragioni ostative, in particolare l'incompatibilità dell'intervento con il Piano di Assetto del Parco: l'art. 7 delle relative NTA consente interventi solo su impianti sportivi legittimamente edificati o legittimati, mentre l'art. 15, relativo alla zona 3, sottozona 3.2, vieta la realizzazione di nuovi impianti sportivi e tutela la funzione ecologica dell'area. Le vasche interrate, inoltre, erano state realizzate senza il preventivo nulla-osta dell'Ente Parco e non potevano essere qualificate come impianto sportivo legittimamente edificato o legittimato. Il giudice ha sottolineato l'autonomia del Piano di Assetto del Parco rispetto al piano paesaggistico regionale e l'autonomia del nulla-osta dell'Ente Parco rispetto all'autorizzazione paesaggistica. La precedente autorizzazione paesaggistica regionale era stata annullata con sentenza e non poteva quindi fondare un affidamento o conservare efficacia valutativa. Il ricorso è stato inoltre ritenuto radicalmente inammissibile, sotto uno specifico profilo, per non avere contestato alcune autonome ragioni ostative: la fascia di rispetto del fiume Almone soggetta a vincolo di inedificabilità e il divieto di opere pregiudizievoli per il paesaggio e gli ambienti naturali tutelati. Quanto al parere del Parco Archeologico, il TAR lo ha qualificato come atto meramente confermativo del precedente parere negativo reso sul medesimo progetto, la cui legittimità era stata già riconosciuta, e ha ritenuto legittima la conferma senza rinnovazione dell'istruttoria, anche perché l'autorizzazione paesaggistica presupposta era stata annullata. Le esigenze prospettate dalla nuova proprietaria sono state giudicate generiche e non idonee a superare le già accertate ragioni di tutela. La ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 2.000,00, oltre accessori se dovuti, in favore di ciascuna delle due amministrazioni risultate vittoriose; le spese sono state compensate nei confronti di Roma Capitale e non sono state disposte spese nei confronti della Regione Lazio.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  termine di 40 giorni liberi prima dell'udienza di discussione del ricorso

  La documentazione depositata da Roma Capitale oltre il termine è stata stralciata.

• art. 14, comma 2, l. 241/1990

  La conferenza di servizi è un modulo procedimentale e organizzatorio per il coordinamento tra amministrazioni, senza incidere sulla competenza delle singole amministrazioni titolari dei poteri e dei pareri.

• art. 7 delle NTA del Piano di Assetto del Parco Regionale dell'Appia Antica

  impianti sportivi legittimamente edificati o legittimati esistenti

  La disciplina consente interventi sugli impianti sportivi solo se legittimamente edificati o legittimati; non è applicabile a opere realizzate senza il preventivo nulla-osta dell'Ente Parco.

• art. 15 delle NTA del Piano di Assetto del Parco Regionale dell'Appia Antica

  divieto di realizzare nuovi impianti sportivi

  Nella zona 3, sottozona 3.2, la tutela della funzione ecologica e degli equilibri ambientali impedisce la realizzazione di nuovi impianti sportivi incompatibili con la disciplina di zona.

• art. 9 delle NTA del Piano di Assetto del Parco Regionale dell'Appia Antica

  È stato richiamato quale fonte del vincolo di inedificabilità nella fascia di rispetto del fiume Almone.

• art. 11, comma 3, l. 394/1991

  sono comunque vietate le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati

  La disposizione costituisce un'ulteriore ragione autonoma ostativa alla realizzazione di opere incompatibili con la salvaguardia dell'area protetta.

• art. 27, comma 2, l.r. Lazio 29/1997

  sono comunque vietate le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati

  La norma regionale rafforza il divieto di opere pregiudizievoli per il paesaggio, la flora, la fauna e gli habitat dell'area protetta.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale fondamento del precedente procedimento di autorizzazione paesaggistica relativo al medesimo progetto.

• art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001

  È richiamato in relazione alla regolarizzazione edilizia postuma delle opere, senza che ciò abbia sostituito il necessario nulla-osta dell'Ente Parco.

• art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale disciplina delle aree di interesse archeologico sottoposte a tutela paesaggistica.

Massime di principio

• La conferenza di servizi costituisce un modulo procedimentale e organizzatorio di coordinamento tra amministrazioni, ma non sostituisce né assorbe i poteri delle amministrazioni titolari dei singoli interessi pubblici coinvolti; i relativi pareri e determinazioni restano imputabili alle amministrazioni competenti.
• Nelle aree naturali protette, il Piano di Assetto del parco e il relativo nulla-osta sono autonomi e distinti rispetto al piano paesaggistico e all'autorizzazione paesaggistica. La compatibilità dell'intervento con la disciplina paesaggistica non supera un eventuale contrasto con la disciplina autonoma dell'area protetta.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su una pluralità di ragioni ostative autonome e indipendenti, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggere il provvedimento; il ricorrente deve contestare specificamente ciascuna autonoma ragione, pena l'inammissibilità o comunque l'infondatezza delle censure non decisive.
• La qualificazione di un'opera come impianto sportivo esistente legittimamente edificato o legittimato presuppone il rispetto di tutti i titoli e nulla-osta necessari. La regolarizzazione edilizia o paesaggistica non equivale al rilascio del preventivo nulla-osta dell'ente gestore dell'area protetta.
• L'amministrazione può confermare un precedente parere negativo sul medesimo intervento senza rinnovare integralmente l'istruttoria quando il precedente parere sia adeguatamente motivato, le circostanze di fatto e di diritto non siano mutate in modo rilevante e le nuove esigenze prospettate dall'interessato siano generiche o non documentate.

Come è indicizzato