Sentenza n. 458/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 11, comma 4, c.p.a., dopo che il giudice civile aveva dichiarato il difetto di giurisdizione. I ricorrenti hanno chiesto di accertare la responsabilità dello Stato e della Regione Puglia per la violazione della disciplina europea e nazionale in materia di organismi nocivi da quarantena, deducendo l'omessa, tardiva o inadeguata adozione di misure di prevenzione, monitoraggio, eradicazione e contenimento della Xylella fastidiosa. Hanno sostenuto che tali condotte avrebbero determinato la diffusione del batterio e la perdita o il danneggiamento degli olivi presenti nei loro terreni, chiedendo il risarcimento dei danni patrimoniali, oltre rivalutazione e interessi. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l'altro, la tardività o decadenza dell'azione, la prescrizione quinquennale e il difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni statali, contestando comunque nel merito l'illegittimità delle condotte e il nesso causale. Il TAR ha ritenuto tempestiva la riassunzione e, per economia processuale, ha omesso di esaminare le eccezioni preliminari, decidendo la controversia nel merito.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente respinto, con compensazione delle spese. Il TAR ha ritenuto che la domanda risarcitoria rientrasse nella giurisdizione amministrativa, poiché riferita al mancato o inadeguato esercizio di poteri autoritativi e discrezionali in materia fitosanitaria. Nel merito, ha escluso che fosse stata dimostrata una condotta amministrativa illegittima, colposa o irragionevole. La ricostruzione normativa e fattuale ha evidenziato che, dopo il rinvenimento della Xylella nell'ottobre 2013, le amministrazioni avevano adottato misure di emergenza, svolto attività di monitoraggio e ricerca, delimitato le aree infette, informato gli interessati, disposto interventi di eradicazione nei focolai puntiformi e successivamente rimodulato la strategia passando, nei territori ormai ampiamente contaminati, dall'eradicazione al contenimento. La valutazione della discrezionalità amministrativa doveva essere compiuta ex ante, sulla base delle conoscenze disponibili tra il 2013 e il 2018, e non ex post alla luce degli sviluppi scientifici successivi. Il giudice ha inoltre ritenuto non dimostrato che l'eradicazione immediata fosse concretamente esigibile, anche in ragione della complessità delle verifiche preliminari e del principio di proporzionalità. Ha escluso la colpa dell'amministrazione, non essendo provata una violazione grave di regole chiare, cogenti e univoche o un esercizio del potere in palese contrasto con imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza. È stato altresì escluso il nesso causale: i ricorrenti non hanno indicato quali specifiche piante, aree, omissioni o interventi avrebbero impedito la propagazione del batterio nei loro fondi. Non è stata provata neppure l'attivazione diligente dei proprietari, i quali non hanno dimostrato di avere informato il Servizio fitosanitario regionale della presenza dei sintomi, come previsto dalla legge regionale pugliese n. 4 del 2017. Infine, il TAR ha ribadito che l'azione risarcitoria richiede la prova rigorosa dell'illegittimità, della colpa, del danno e del nesso causale e che la CTU non può supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della domanda.

Norme richiamate

• art. 11, comma 4, c.p.a.

  Disciplina la riassunzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declinatoria del giudice precedentemente adito; il TAR ha ritenuto tempestiva la riassunzione.

• art. 30 c.p.a.

  Rileva per l'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo, subordinata alla prova di condotta illegittima, colpa dell'amministrazione, danno e nesso causale.

• art. 2697 c.c.

  Impone ai ricorrenti di provare rigorosamente tutti i presupposti della responsabilità amministrativa, compresi l'effettiva esistenza e l'entità del danno e la sua riconducibilità causale all'illecito.

• art. 115 c.p.c.

  Richiamato insieme all'art. 2697 c.c. per affermare che l'azione risarcitoria non è governata dal metodo acquisitivo tipico del processo impugnatorio e che la parte deve fornire la prova dei fatti costitutivi.

• art. 97 Cost.

  I canoni di imparzialità e buon andamento concorrono a definire la colpa dell'apparato amministrativo; la colpa richiede una violazione grave in un quadro normativo e fattuale tale da evidenziare negligenza o imperizia.

• art. 5 c.p.

  Richiamato per il principio dell'errore scusabile quando la regola di condotta amministrativa sia ambigua, equivoca o lasci all'amministrazione un elevato grado di discrezionalità, salvo esercizio del potere in palese contrasto con i principi di correttezza, proporzionalità e ragionevolezza.

• Direttiva 2000/29/CE

  «Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi di cui all'allegato I, parte A, sezione I. Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.»

  Impone agli Stati membri la notifica della presenza di organismi nocivi da quarantena e l'adozione delle misure necessarie per l'eradicazione o, ove questa non sia possibile, per il contenimento.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  «Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.»

  La scelta tra eradicazione e contenimento dipende dalla concreta possibilità di eliminare l'organismo nocivo; non impone l'eradicazione quando questa non sia più praticabile.

• d.lgs. 214/2005

  Recepisce la Direttiva 2000/29/CE e disciplina, tra l'altro, la struttura e le funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• art. 2 l.r. Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  «Chiunque venga a conoscenza della presenza dell'organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti»

  Attribuisce anche ai proprietari dei terreni l'obbligo di informare immediatamente il Servizio fitosanitario regionale della presenza dell'organismo nocivo.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  Disciplina le misure contro l'introduzione e la diffusione della Xylella fastidiosa; nei territori in cui l'organismo è ampiamente diffuso e non più eradicabile consente misure di contenimento.

• art. 7, paragrafo 2, lett. c), Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  È richiamato in relazione all'obbligo di abbattimento immediato degli alberi infetti nella zona di contenimento, oggetto del contenzioso europeo esaminato dal TAR.

• art. 6, paragrafi 2, 7 e 9, Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  La sentenza richiama la pronuncia della Corte di giustizia secondo cui la mera diffusione del batterio non prova, in assenza di elementi concreti, la violazione degli specifici obblighi di campionamento, monitoraggio e contenimento.

Massime di principio

• Nell'azione risarcitoria per danni asseritamente derivanti dall'esercizio o dal mancato esercizio di poteri amministrativi discrezionali, la responsabilità della pubblica amministrazione richiede la prova congiunta della condotta illegittima, della colpa dell'apparato, del danno effettivo e del nesso causale.
• La colpa dell'amministrazione non si desume automaticamente dalla mancata realizzazione dell'obiettivo pubblico o dal verificarsi dell'evento dannoso. Quando la regola di azione è ambigua o attribuisce un elevato margine di discrezionalità, occorre dimostrare un esercizio del potere in palese violazione dei canoni di imparzialità, buon andamento, correttezza, proporzionalità e ragionevolezza.
• La legittimità dell'esercizio di una funzione amministrativa tecnico-discrezionale deve essere valutata ex ante, sulla base delle conoscenze scientifiche e delle circostanze concretamente disponibili nel periodo in cui l'amministrazione ha agito, e non ex post alla luce degli sviluppi successivi del fenomeno.
• La normativa fitosanitaria europea non impone l'eradicazione dell'organismo nocivo in ogni situazione, ma richiede l'eradicazione ove possibile e consente il contenimento quando la diffusione dell'organismo sia divenuta così ampia da rendere l'eradicazione impraticabile; la scelta della misura deve rispettare il principio di proporzionalità.
• Nel giudizio risarcitorio amministrativo grava sul ricorrente l'onere di indicare e provare specificamente quali omissioni o ritardi dell'amministrazione abbiano causato il danno, individuando, quando si deduca la diffusione di un agente patogeno, le azioni concretamente esigibili, il contesto spazio-temporale e la loro idoneità prognostica a impedire l'evento. La CTU non può supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della domanda.
• Il risarcimento per attività amministrativa illegittima non può essere riconosciuto se il danneggiato non dimostra di avere adempiuto agli obblighi di collaborazione e segnalazione posti dalla normativa di settore e se non prova che una diversa condotta amministrativa avrebbe impedito, con ragionevole probabilità, il verificarsi del danno.

Come è indicizzato