Sentenza n. 1582/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale e gli atti presupposti deducendo: formazione del silenzio-assenso sull’istanza, per il decorso del termine di 120 giorni previsto dalla normativa regionale; erroneità delle ragioni ostative fondate sulla fascia di rispetto autostradale, asseritamente insussistente o comunque inapplicabile agli impianti di distribuzione carburanti, qualificati come pertinenze stradali; omessa considerazione della natura e classificazione della viabilità interessata, che avrebbe comportato, al più, l’applicazione di una fascia di rispetto più ridotta; difetto di istruttoria e recepimento acritico del parere di Autostrade per l’Italia, nonostante altri pareri favorevoli; sviamento di potere, poiché il diniego sarebbe stato determinato dalla mancata cessione al Comune delle aree di proprietà di Autostrade per l’Italia. La ricorrente ha inoltre chiesto il risarcimento del danno, con particolare riferimento alla perdita di un contributo di settore.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, pur precisando gli effetti conformativi della decisione. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso perché l’istanza originaria era incompleta, in particolare quanto alla documentazione comprovante la disponibilità dell’area, ed è stata oggetto di successive integrazioni e interlocuzioni procedimentali. Il termine per il silenzio-assenso decorre soltanto da un’istanza completa e idonea a consentire il corretto svolgimento dell’istruttoria. Nel merito, il diniego è stato ritenuto legittimo al momento della sua adozione: l’area ricadeva nella fascia di rispetto autostradale e nella fascia di rispetto relativa alla viabilità complementare, era di proprietà privata e non costituiva pertinenza stradale ai sensi dell’art. 24 del Codice della strada. La possibilità di realizzare stazioni di servizio nelle fasce di rispetto opera soltanto quando l’impianto sia funzionale alla strada cui la fascia si riferisce e sia destinato dall’ente proprietario a tale specifica funzione. La fascia è stata correttamente misurata dal limite della proprietà stradale risultante dal decreto di esproprio, anche qualora si fosse ritenuta applicabile la misura di 30 metri. È stata esclusa anche la censura di sviamento: il Comune e Autostrade hanno operato sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell’esercizio del potere, secondo il principio tempus regit actum. Tuttavia, il parere di Autostrade e il diniego comunale sono stati qualificati come determinazioni transeunti, adottate rebus sic stantibus e suscettibili di superamento una volta perfezionata la prospettata cessione delle aree al Comune. Il decorso del tempo e l’evoluzione della situazione impongono ad Autostrade e al Comune, in applicazione dei principi di buona fede, correttezza e leale cooperazione, di definire tempestivamente la vicenda della cessione e di rivalutare successivamente l’istanza alla luce dei nuovi presupposti. Il Ministero dell’Interno è stato ritenuto legittimato a partecipare al giudizio in ragione del contributo fornito dai Vigili del fuoco nella conferenza di servizi. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 87 l.r. Lombardia 6/2010

  Il termine per la formazione del silenzio-assenso sull’autorizzazione decorre soltanto dalla presentazione di un’istanza completa della documentazione necessaria all’istruttoria.

• art. 87, comma 7, l.r. Lombardia 6/2010

  La formazione del silenzio-assenso è esclusa quando la domanda iniziale è incompleta e il procedimento si sviluppa attraverso successive integrazioni e interlocuzioni istruttorie.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione del preavviso di diniego costituisce una significativa attività procedimentale incompatibile con l’inerzia richiesta per il silenzio-assenso.

• art. 3 dell’Allegato A alla D.G.R. Lombardia n. X/6698 del 9 giugno 2017

  Documentazione da allegare alla richiesta di autorizzazione

  La domanda deve essere corredata, tra l’altro, dalla documentazione comprovante la disponibilità dell’area destinata alla realizzazione dell’impianto.

• art. 24 d.lgs. 285/1992

  La nozione di pertinenza stradale riguarda beni appartenenti al demanio stradale; un’area privata ricadente nella fascia di rispetto non è per ciò solo una pertinenza stradale.

• art. 2, comma 10, d.lgs. 285/1992

  limite della proprietà stradale quale risulta dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio del progetto approvato

  Il confine stradale e il punto di decorrenza della fascia di rispetto sono individuati sulla base del limite della proprietà stradale risultante dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta in conseguenza della legittimità degli atti impugnati al momento della loro adozione.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza richiede ragioni eccezionali, non ravvisabili nella prospettiva di una possibile definizione negoziale della controversia.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso può formarsi soltanto su un’istanza completa, corredata della documentazione necessaria a verificare i presupposti e i requisiti di legge e a consentire il corretto svolgimento dell’istruttoria; le successive integrazioni documentali e l’attiva interlocuzione procedimentale escludono, in linea di principio, l’inerzia dell’amministrazione necessaria per il perfezionamento del silenzio-assenso.
• Un’area privata ricadente nella fascia di rispetto autostradale non è qualificabile come pertinenza stradale per il solo fatto di trovarsi in prossimità dell’autostrada; la deroga che consente la realizzazione di stazioni di servizio nella fascia di rispetto presuppone che l’impianto sia funzionale alla strada cui la fascia si riferisce e sia destinato dall’ente proprietario a tale specifica funzione.
• La fascia di rispetto stradale deve essere misurata dal limite della proprietà stradale risultante dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio del progetto approvato, anche quando il bene interessato dall’intervento non appartenga al demanio stradale.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata secondo la situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; tuttavia, quando l’atto sia espressamente fondato su una situazione dichiarata transitoria e suscettibile di evoluzione, il suo superamento non esclude l’obbligo dell’amministrazione di rivalutare tempestivamente la fattispecie alla luce dei nuovi presupposti.
• Quando il diniego autorizzatorio e il parere ostativo siano adottati rebus sic stantibus e subordinino il possibile accoglimento futuro al verificarsi di un evento esterno, quale la cessione delle aree, tali determinazioni possono conservare legittimità originaria ma assumere carattere cedevole e non definitivamente preclusivo, imponendo una nuova valutazione dopo il mutamento della situazione.

Come è indicizzato