Sentenza n. 5431/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale che, in esecuzione di una precedente sentenza sul silenzio dell'Amministrazione, aveva respinto la domanda di riconoscimento del titolo rumeno di specializzazione per il sostegno, nonché il conseguente provvedimento dell'Ufficio scolastico che l'aveva esclusa dalla prima fascia delle GPS per la classe ADSS e dalle relative graduatorie di istituto. Il Ministero aveva ritenuto insufficiente la documentazione prodotta, rilevando l'assenza di un attestato del competente Ministero rumeno comprovante l'abilitazione all'insegnamento di sostegno in Romania, la natura meramente attestativa del documento rilasciato dall'università rumena e la mancata conferma, da parte dell'autorità rumena interpellata tramite sistema IMI, del carattere abilitante del titolo. In via subordinata, il Ministero aveva svolto un confronto tra la formazione rumena e quella prevista in Italia, ravvisando differenze incolmabili per l'assenza di formazione specifica sui diversi tipi di disabilità, di laboratori distinti per ordine e grado di scuola, di elementi sul tirocinio e di un esame finale, escludendo quindi anche l'applicabilità di misure compensative. La ricorrente ha dedotto la violazione della normativa italiana ed europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali, dei principi affermati dalla Corte di giustizia e dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato sui titoli rumeni, il mancato svolgimento di un confronto concreto sulla formazione acquisita, la mancata richiesta del programma analitico degli studi e delle integrazioni documentali, la violazione del contraddittorio procedimentale e l'eccesso di potere sotto diversi profili.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha anzitutto affermato che la mancanza di un'attestazione dell'autorità rumena comprovante l'abilitazione all'insegnamento di sostegno non è automaticamente ostativa al riconoscimento: l'Amministrazione deve comunque verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito e la sua comparabilità con la qualificazione richiesta in Italia. Il Ministero, riscontrate lacune nella documentazione, avrebbe dovuto chiedere alla richiedente le integrazioni e le informazioni necessarie, compreso il programma analitico del percorso formativo, in applicazione degli obblighi istruttori previsti dal d.lgs. 206/2007. Il confronto era stato invece svolto sulla base di un attestato sintetico, senza acquisire la documentazione utile a valutare tirocinio, laboratori e contenuti didattici. Il Collegio ha inoltre ritenuto carente la motivazione sul carattere radicalmente diverso dei due percorsi formativi. La documentazione disponibile evidenziava, almeno in parte, sovrapposizioni tra gli insegnamenti rumeni e quelli italiani e riferimenti a competenze coerenti con la didattica inclusiva e i bisogni educativi speciali. Il Ministero non aveva spiegato adeguatamente perché le eventuali differenze non potessero essere colmate mediante misure compensative, quali attività didattiche, tirocinio o laboratorio aggiuntive. Il diniego è stato pertanto annullato, con gli effetti conseguenti sul provvedimento di esclusione dalle GPS e con obbligo dell'Amministrazione di riesaminare l'istanza e valutare l'eventuale assegnazione di misure compensative. I motivi non esaminati sono stati assorbiti. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• Direttiva 2005/36/CE

  la mancanza dei documenti necessari ai sensi dell'art. 13 non può essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell'Unione europea

  L'assenza della documentazione tipica non esonera l'autorità dello Stato ospitante dalla verifica concreta delle competenze acquisite e della loro comparabilità con la formazione richiesta nello Stato di destinazione.

• Direttiva 2013/55/UE

  Richiamata quale direttiva modificativa della direttiva 2005/36/CE nel quadro europeo del riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 13 Direttiva 2005/36/CE

  La documentazione richiesta non può essere considerata automaticamente ostativa al riconoscimento quando l'autorità può verificare in concreto la competenza professionale acquisita.

• art. 14, paragrafo 1, Direttiva 2005/36/CE

  se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante

  Anche in presenza di divergenze sostanziali tra i percorsi formativi possono essere previste misure compensative; la divergenza non comporta automaticamente il rigetto della domanda.

• art. 14, paragrafo 4, Direttiva 2005/36/CE

  per materie sostanzialmente diverse si intendono materie la cui conoscenza è essenziale all'esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta

  La nozione di differenza sostanziale richiede una verifica concreta della durata e del contenuto delle materie essenziali, non una valutazione astratta o apodittica.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l'autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all'interessato. Ove necessario, l'Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni

  L'autorità competente deve verificare la completezza della documentazione e richiedere le integrazioni necessarie prima di decidere sulla domanda di riconoscimento.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 206/2007

  invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare l'eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano

  L'amministrazione deve acquisire dal richiedente le informazioni necessarie al confronto concreto tra la formazione estera e quella nazionale e, ove necessario, rivolgersi alle autorità o agli organismi dello Stato d'origine.

• art. 5 d.lgs. 206/2007

  Individua le autorità competenti richiamate dall'art. 17, comma 2, nell'ambito del procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• D.M. 30 settembre 2011

  Costituisce il parametro nazionale per i criteri e le modalità dei corsi di formazione finalizzati alla specializzazione per le attività di sostegno.

• l. 517/1977

  Richiamata per la funzione dell'insegnante di sostegno, diretta a favorire l'integrazione degli alunni con disabilità mediante interventi individualizzati.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in altro Stato membro dell'Unione europea, la mancanza dell'attestazione tipica dell'autorità dello Stato d'origine non è automaticamente ostativa al riconoscimento; l'amministrazione dello Stato ospitante deve comunque verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito e la sua comparabilità con la qualificazione richiesta nell'ordinamento nazionale.
• Quando la documentazione prodotta dal richiedente è ritenuta incompleta o insufficiente per valutare le differenze tra la formazione estera e quella nazionale, l'autorità competente deve richiedere le integrazioni e le informazioni necessarie prima di adottare il diniego, compreso il programma analitico degli studi ove rilevante.
• Il confronto tra formazione estera e formazione nazionale deve essere concreto e basato sui contenuti effettivamente acquisiti, non su un raffronto astratto tra attestati sintetici o sulla mera assenza di indicazioni documentali non previamente richieste al richiedente.
• La qualificazione di un percorso formativo estero come radicalmente diverso da quello nazionale richiede una motivazione puntuale sulle materie essenziali, sulla durata e sui contenuti della formazione; non è sufficiente enunciare genericamente l'assenza di tirocinio, laboratori o insegnamenti specifici senza esaminare la documentazione integrativa e le eventuali sovrapposizioni formative.
• La presenza di differenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante non esclude di per sé il riconoscimento: l'amministrazione deve motivare specificamente perché tali differenze non possano essere colmate mediante misure compensative, quali attività didattiche, tirocinio o laboratorio aggiuntivi.

Come è indicizzato