Sentenza n. 2824/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, titolare di una concessione per la distribuzione del gas naturale, ha dedotto che il rapporto concessorio era scaduto, ma che essa era obbligata ex lege a proseguire la gestione sino all'espletamento della gara d'ambito. Ha quindi chiesto al Comune la revisione del canone di concessione e il riequilibrio economico-finanziario della gestione, rappresentando che l'originario equilibrio contrattuale presupponeva la conclusione del rapporto e l'espletamento della gara entro tempi determinati e che la prosecuzione obbligatoria del servizio era divenuta antieconomica. Il Comune ha avviato il procedimento e ha svolto interlocuzioni con la società, ma non lo ha concluso con un provvedimento espresso. La ricorrente ha pertanto chiesto l'accertamento del silenzio-inadempimento, dell'obbligo di provvedere e la nomina di un commissario ad acta. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse la fase esecutiva del rapporto concessorio e diritti soggettivi, nonché l'inammissibilità del ricorso per l'assenza di uno specifico obbligo di pronunciarsi sull'istanza. Nel merito ha sostenuto di non essere rimasto inerte, avendo avviato e sviluppato un'attività istruttoria ancora in corso.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa, rilevando che la controversia sul silenzio è devoluta alla giurisdizione esclusiva e che la posizione sottostante all'istanza di riequilibrio ha natura di interesse legittimo, poiché l'istanza mira a sollecitare l'esercizio di un potere amministrativo di rideterminazione delle condizioni economiche di un rapporto proseguito direttamente in forza della legge e dell'obbligo di servizio pubblico, non più del contratto ormai scaduto. Ha inoltre ritenuto sussistente l'obbligo di provvedere ai sensi dell'art. 2 l. 241/1990, anche perché il Comune aveva riconosciuto concretamente tale obbligo avviando il procedimento di rinegoziazione. Le note comunali, pur attestando lo svolgimento dell'istruttoria, avevano natura meramente interlocutoria e non concludevano il procedimento. Il ricorso è stato quindi accolto nei soli limiti dell'accertamento dell'obbligo di concludere il procedimento: il TAR non ha esaminato nel merito la fondatezza della pretesa di riequilibrio né ha imposto una determinata soluzione sostanziale, poiché ciò avrebbe comportato la sostituzione del giudice all'amministrazione nell'esercizio di poteri non ancora esercitati, in violazione dell'art. 34, comma 3, c.p.a. Il Comune è stato ordinato di adottare un provvedimento espresso entro 60 giorni dalla comunicazione della sentenza. È stato nominato, per l'eventuale successiva inerzia, un commissario ad acta ai sensi dell'art. 117, comma 3, c.p.a., individuato nel Rettore pro tempore dell'Università degli Studi di Milano-Bicocca, con facoltà di delega nei termini indicati in motivazione. Il Comune è stato condannato al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine previsto; l'obbligo sussiste nel caso concreto anche perché il Comune aveva avviato il procedimento di rinegoziazione.

• art. 7 c.p.a.

  Fondamento della giurisdizione generale di legittimità sulla posizione sottostante all'azione avverso il silenzio.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 3 c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative al silenzio-inadempimento.

• art. 31 c.p.a.

  Disciplina l'azione avverso il silenzio, esercitata per ottenere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Vieta al giudice di sostituirsi all'amministrazione pronunciandosi sul contenuto sostanziale della decisione quando il potere amministrativo non sia ancora stato esercitato.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Consente la nomina del commissario ad acta in caso di persistente inottemperanza all'ordine giudiziale di provvedere.

• art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000

  Prevede, secondo quanto richiamato in sentenza, la prosecuzione della gestione del servizio di distribuzione del gas oltre la scadenza sino al nuovo affidamento.

• art. 1, comma 453, l. 232/2016

  Norma di interpretazione autentica dell'art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000, posta a fondamento della prosecuzione ex lege della gestione nelle more della gara d'ambito.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  le questioni … siano trattate … entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi ed organismi dell'Unione

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno del diritto alla trattazione della questione entro un termine ragionevole; la decisione fonda tuttavia l'accoglimento principalmente sull'art. 2 l. 241/1990.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione avvia un procedimento di rinegoziazione o riequilibrio economico-finanziario di un rapporto concessorio e comunica che l'istruttoria è in corso, riconosce concretamente l'esistenza dell'obbligo di provvedere e non può successivamente negare tale obbligo nel giudizio sul silenzio.
• Le comunicazioni interlocutorie e l'attività istruttoria non equivalgono alla conclusione del procedimento: l'amministrazione deve adottare un provvedimento espresso entro un termine ragionevole e, ove previsto, entro il termine procedimentale applicabile.
• La controversia sull'inerzia dell'amministrazione rispetto a un'istanza di riequilibrio di una gestione del servizio pubblico proseguita ex lege può rientrare nella giurisdizione amministrativa quando l'istanza mira a sollecitare l'esercizio di un potere amministrativo di rideterminazione delle condizioni economiche e non a far valere soltanto diritti derivanti dall'esecuzione del contratto scaduto.
• Nel giudizio avverso il silenzio il giudice può ordinare all'amministrazione di concludere il procedimento, ma non può imporre il contenuto sostanziale della decisione né sostituirsi all'amministrazione quando il potere non sia stato ancora esercitato.
• In caso di persistente inerzia successiva all'ordine giudiziale di provvedere, il giudice può nominare sin dalla sentenza un commissario ad acta, attivabile a semplice richiesta della parte vittoriosa secondo i termini stabiliti nel provvedimento.

Come è indicizzato