Sentenza n. 139/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Autorità ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia del Comune e la condanna a provvedere. L'operazione riguardava l'acquisizione dell'intero capitale di una società operativa nel settore del relining da parte di una società controllata da V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., società interamente pubblica, in house e partecipata da cinquantuno Comuni, qualificata come società quotata ai sensi del T.U.S.P. L'Autorità aveva contestato la mancata adozione, da parte dei Comuni soci, delle deliberazioni consiliari previste dagli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, con motivazione analitica sulla necessità dell'operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, nonché la mancata trasmissione delle deliberazioni all'Autorità e alla Corte dei conti. L'unica censura dedotta riguardava la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. avevano eccepito l'inammissibilità dell'azione, sostenendo che l'art. 21-bis consentisse soltanto l'impugnazione di atti e non l'azione avverso il silenzio, che non sussistesse un obbligo di provvedere e che l'intervento successivo fosse privo di utilità, oltre a contestare l'applicabilità del T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e l'autonomia gestionale della società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell'AGCM ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all'azione di annullamento, ma consenta anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. Ha escluso che l'inefficacia del contratto prevista dall'art. 8, comma 2, del T.U.S.P. renda inutile l'adozione tardiva della deliberazione, poiché tale disposizione disciplina gli effetti del contratto e non limita il potere dell'Autorità di contestare l'omissione e di ristabilire il controllo previsto dalla legge. Nel merito, il TAR ha interpretato l'art. 1, comma 5, del T.U.S.P. nel senso che l'esonero per le società quotate riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e non gli obblighi posti a carico delle pubbliche amministrazioni socie. Pertanto, anche quando l'acquisizione indiretta sia realizzata per il tramite di una società quotata, le amministrazioni devono adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 del T.U.S.P., analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5 e trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti. L'obbligo sussiste a maggior ragione quando l'operazione sia compiuta da una società in house, poiché l'acquisto di una nuova partecipazione costituisce decisione significativa non rimessa autonomamente alla società, ma soggetta alla deliberazione degli enti soci titolari del controllo analogo. Il ricorso è stato accolto: è stata dichiarata illegittima l'inerzia del Comune, è stata annullata l'eventuale nota di riscontro negativo al parere motivato ed è stato ordinato al Comune di adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza una deliberazione di approvazione dell'operazione, analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5, commi 1 e 2, del T.U.S.P., e di trasmetterla all'AGCM ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell'AGCM comprende, oltre all'azione di annullamento, anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola di esonero riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e alle loro controllate; non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve dimostrare la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; deve inoltre essere trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali

  Le deliberazioni comunali relative alle partecipazioni devono essere adottate dal consiglio comunale e redatte in conformità all'art. 5 del T.U.S.P.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L'acquisto di partecipazioni anche indirette richiede la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 5; l'inefficacia contrattuale per mancanza o invalidità della deliberazione non elimina l'interesse e il potere dell'AGCM di contestare l'inerzia amministrativa.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione dal rito camerale dell'azione avverso il silenzio al rito abbreviato.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Individua il rito camerale applicabile all'azione avverso il silenzio, rito convertito dal TAR in quello abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto applicabile il rito abbreviato ai giudizi instaurati dall'AGCM ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l'inerzia di un'amministrazione violi obblighi di legge funzionali alla tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e alle loro controllate; non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• L'acquisizione, anche indiretta, di una partecipazione in una società già costituita impone alla pubblica amministrazione di adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, con motivazione analitica sulla necessità istituzionale, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sui principi di efficienza, efficacia ed economicità, nonché con trasmissione all'AGCM e alla Corte dei conti.
• Quando l'acquisizione indiretta sia realizzata da una società in house controllata da enti locali, l'operazione costituisce una decisione significativa che non può essere assunta autonomamente dalla società, ma deve essere deliberata dagli enti soci titolari del controllo analogo, anche se la società in house è qualificabile come società quotata.
• L'inefficacia del contratto di acquisto di partecipazioni derivante dalla mancanza o invalidità dell'atto deliberativo, prevista dall'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016, disciplina gli effetti del contratto e non esclude l'interesse dell'AGCM a contestare l'inerzia amministrativa e a ottenere l'adozione della deliberazione prescritta dalla legge.

Come è indicizzato