Sentenza n. 1252/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

Le società ricorrenti, titolari di due farmacie collocate nelle zone 4 e 2 della pianta organica comunale, hanno impugnato la deliberazione di approvazione della nuova pianta organica, nonché gli atti presupposti, deducendo due ordini di censure. Con il primo motivo hanno sostenuto la violazione dell'art. 2, comma 2, della l. n. 475/1968, assumendo che la revisione avrebbe dovuto essere adottata entro il 31 dicembre e che il decorso del termine avrebbe determinato la perdita del potere e la nullità dell'atto tardivo. Con il secondo motivo hanno dedotto violazione di legge ed eccesso di potere, anche per sviamento, contestando la delimitazione della nuova zona 10 e la prospettata collocazione della nuova farmacia. Secondo le ricorrenti, la nuova sede sarebbe stata collocata in prossimità di tre farmacie del centro storico, di una farmacia della zona 9, dell'ospedale e di future strutture sanitarie, non per assicurare un'equa distribuzione del servizio, ma per attribuire un vantaggio strategico al nuovo esercizio.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto ordinatorio, e non perentorio, il termine previsto dall'art. 2, comma 2, della l. n. 475/1968 per la revisione della pianta organica. La norma non qualifica espressamente il termine, non collega al suo decorso alcuna decadenza dal potere e lo configura come termine volto a sollecitare l'esercizio di un potere pianificatorio. La tardiva adozione della revisione, intervenuta il 27 febbraio anziché entro il precedente 31 dicembre, non incide quindi sulla validità dell'atto; il ritardo può rilevare, ricorrendone gli ulteriori presupposti, sul piano della responsabilità dell'amministrazione, ma non costituisce di per sé vizio di legittimità dell'atto. Quanto al secondo motivo, il TAR ha riconosciuto al Comune ampia discrezionalità nella distribuzione territoriale delle farmacie, trattandosi di una scelta fondata sul bilanciamento di esigenze demografiche, ambientali, topografiche, di viabilità e di accessibilità al servizio. Il sindacato giurisdizionale resta limitato alla manifesta illogicità, all'inesatta acquisizione dei presupposti di fatto e alla coerenza della scelta con i criteri risultanti dagli atti del procedimento, senza possibilità di sostituire la valutazione giudiziale a quella amministrativa. Nel caso concreto, la documentazione evidenziava il mutato quadro demografico, l'obiettivo di riequilibrare la densità abitativa delle zone di competenza e il criterio di collocare la nuova sede a ovest dell'asse individuato dal Comune. La nuova zona incideva soprattutto sulle zone 2 e 4 e, in misura indiretta, sulla zona 1, riducendone solo marginalmente la popolazione e creando una zona 10 con densità inferiore a quelle interessate. La scelta risultava pertanto sorretta da esigenze oggettive e non era dimostrata la finalità di attribuire un vantaggio strategico. Anche la previsione dell'ubicazione della nuova sede è stata ritenuta ragionevole, poiché inserita nella zona 10, coerente con il criterio territoriale prefissato e giustificata anche dai flussi presumibilmente generati dalle strutture sanitarie in corso di realizzazione. Il Comune poteva considerare non solo l'urbanizzazione attuale, ma anche le esigenze prospettiche della collettività. Le ricorrenti sono state condannate, in solido e in parti uguali, al pagamento di 2.000 euro di spese di lite, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2, comma 2, l. n. 475/1968

  Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica

  Il termine per la revisione della pianta organica è ordinatorio: in assenza di una qualificazione normativa e di una previsione di decadenza, il suo superamento non determina la perdita del potere né l'invalidità dell'atto tardivo. La norma attribuisce inoltre al Comune il potere di identificare le zone delle nuove farmacie secondo criteri di accessibilità ed equa distribuzione del servizio.

• art. 2-bis l. n. 241/1990

  L'inosservanza del termine procedimentale può assumere rilievo sul piano della responsabilità dell'amministrazione, ma non determina di per sé l'illegittimità del provvedimento adottato tardivamente.

Massime di principio

• Il termine previsto dall'art. 2, comma 2, della l. n. 475/1968 per la revisione della pianta organica delle farmacie è ordinatorio e non perentorio: il suo superamento non comporta decadenza dal potere, nullità o annullabilità dell'atto, in mancanza di un'espressa previsione legislativa in tal senso.
• Nell'organizzazione della distribuzione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune esercita un'ampia discrezionalità pianificatoria, sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, inesatta acquisizione dei presupposti di fatto o incoerenza della decisione rispetto ai criteri risultanti dagli atti del procedimento.
• La verifica della legittimità della delimitazione delle zone farmaceutiche richiede di accertare se i criteri adottati dall'amministrazione siano legittimi, congrui e ragionevoli e se la scelta concreta sia coerente con tali criteri; il giudice non può sostituire la propria valutazione di opportunità a quella comunale.
• Nella pianificazione della dislocazione delle farmacie, l'amministrazione può considerare non solo la situazione demografica e urbanistica attuale, ma anche le esigenze prospettiche derivanti da strutture sanitarie o da altri insediamenti in corso di realizzazione, purché la scelta sia adeguatamente collegata agli obiettivi di accessibilità ed equa distribuzione del servizio.

Come è indicizzato