Sentenza n. 15955/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deplorazione inflittagli il 30 giugno 2025 per avere recuperato una pratica di permesso di soggiorno relativa a uno straniero, intrattenuto corrispondenza con il suo difensore tramite e-mail istituzionale e inserito tale corrispondenza in modo incompleto, con asserito pregiudizio per l’attività di espulsione. Ha articolato nove motivi: illegittima composizione della Commissione consultiva e tardiva formazione dell’elenco dei suoi componenti; insussistenza della grave negligenza contestata, erroneità della ricostruzione dei fatti e assenza di nesso causale tra la condotta e il blocco dell’espulsione; sproporzione della deplorazione e mancata considerazione della sua storia di servizio; mancato esame delle difese procedimentali, difetto di partecipazione e di istruttoria; sviamento e conflitto di interessi del Questore, che aveva partecipato all’avvio del procedimento e formulato la contestazione prima di irrogare la sanzione; insufficienza delle prove della colpevolezza; incompetenza della Questura a concludere il procedimento dopo il passaggio del ricorrente alla qualifica di Commissario e il trasferimento alla Scuola Superiore di Polizia; illegittimo rilievo attribuito dalla Commissione alla mancata comparizione del ricorrente e ad altri fatti estranei alla condotta contestata.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente affermato la propria competenza territoriale, individuata in base alla sede di servizio del ricorrente alla data di proposizione del ricorso, presso la Scuola Superiore di Polizia di Roma. Ha respinto l’ottavo motivo: il mutamento di ufficio non imponeva di trasferire la fase conclusiva del procedimento disciplinare, la cui competenza resta radicata presso l’organo competente per la sede in cui il fatto è emerso; l’art. 55-bis, comma 8, d.lgs. 165/2001 riguarda invece il trasferimento del dipendente a un’altra amministrazione. Ha respinto anche le censure sulla composizione della Commissione e sulla formazione tardiva dell’elenco: la Commissione era stata nominata quando il ricorrente aveva ancora la qualifica di ispettore; la composizione va riferita alla qualifica posseduta al momento della condotta, in coerenza con la funzione consultiva dell’organo e con il principio tempus regit actum; il ritardo nella predisposizione dell’elenco non comportava decadenza né risultava strumentale. Ha invece accolto le censure trasversali dei motivi secondo, terzo, quarto, quinto, settimo e nono: l’amministrazione non aveva dimostrato che la pratica fosse stata definita con un provvedimento, mentre risultava soltanto accantonata nel sistema gestionale; proprio la mancata adozione di un provvedimento espresso sulla domanda di soggiorno aveva fondato la decisione del Giudice di pace di bloccare l’espulsione. Il nesso causale diretto tra l’iniziativa del dipendente e tale esito era quindi incrinato. L’istruttoria aveva inoltre trascurato le giustificazioni e gli elementi rilevanti, attribuendo peso a circostanze estranee alla gravità della condotta, tra cui la mancata comparizione davanti alla Commissione. Anche ipotizzando irregolarità nelle modalità delle comunicazioni con il difensore, la condotta non integrava, nelle circostanze accertate, la grave negligenza giustificativa della deplorazione; la sanzione risultava sproporzionata, anche perché le omissioni organizzative e procedimentali non erano interamente imputabili al ricorrente. Ha accolto inoltre il sesto motivo: il Questore aveva partecipato alla formulazione della contestazione e alle interlocuzioni prodromiche all’azione disciplinare, per poi adottare la sanzione, in violazione del divieto di coincidenza tra soggetto contestatore e soggetto sanzionatore, posto a tutela dell’imparzialità. Il ricorso è stato accolto e la sanzione annullata; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 13, comma 2, c.p.a.

  alla data di proposizione del ricorso (cfr. Consiglio di Stato, II, 30 agosto 2021, n. 6070 e 15 luglio 2024, n. 6351) la sede di servizio del ricorrente (cui deve farsi riferimento per l’individuazione del Tar competente ai sensi dell’art. 13, comma 2, c.p.a.) era la Scuola Superiore di Polizia di Roma, presso cui si svolgeva il 114° corso di formazione per Commissario.

  La competenza territoriale del TAR è determinata dalla sede di servizio del dipendente alla data di proposizione del ricorso.

• art. 55-bis, comma 8, d.lgs. 165/2001

  senza che a ciò osti – è appena il caso di precisarlo – la previsione di cui all’art. 55-bis, comma 8, d.lgs. n. 165/2001, che regola l’ipotesi (all’evidenza non sovrapponibile) di trasferimento del procedimento disciplinare (non a seguito di un cambio d’ufficio ma) conseguente al «trasferimento del dipendente, a qualunque titolo, in un'altra amministrazione pubblica».

  La norma disciplina il trasferimento del dipendente a un’altra amministrazione pubblica e non impone di trasferire il procedimento quando il dipendente cambia ufficio o sede all’interno della stessa amministrazione.

• art. 4, comma 2, d.lgs. 334/2000

  anche ad aderire alla prospettazione del ricorrente che fa decorrere il proprio passaggio di qualifica all’inizio della sua frequenza al corso di formazione per Commissario, in data 23 giugno 2025, ai sensi dell’art. 4, comma 2, d.lgs. n. 334/2000 (ancorché non sia documentata l’adozione da parte della p.a. di un provvedimento attestante il passaggio di qualifica) – vi sono più concorrenti ragioni che consentono di non ritenere fondate le censure del sig. -OMISSIS-.

  Anche assumendo, ai fini della decisione, che il passaggio alla qualifica di Commissario decorresse dall’inizio del corso, tale sopravvenienza non rendeva illegittima la nomina della Commissione consultiva già costituita.

• art. 15, comma 1, d.P.R. 737/1981

  Tale disposizione, infatti, nel prevedere che nella Commissione consultiva ex art. 15, d.p.r. n. 737/1981 siano presenti due soggetti di qualifica superiore e un soggetto di pari qualifica della persona sottoposta al procedimento disciplinare (ovvero nel prescrivere una regola più precisa sia di un mero divieto di partecipazione di soggetti di grado inferiore, sia di un obbligo di partecipazione di soggetti di grado superiore, come invece è previsto dalle disposizioni in materia di composizione dei Consigli di disciplina, cfr. art. 16, d.p.r. n. 737/1981) appare apprezzabilmente orientata alla finalità di tenere insieme (nella composizione dell’organo consultivo) sia l’esigenza della presenza di soggetti che abbiano la stessa qualifica della persona incolpata (nella prospettiva di garantire una dimensione orizzontale del processo valutativo delle condotte oggetto del procedimento, con l’apporto di componenti in grado di apprezzare le concrete modalità di svolgimento del servizio e i doveri specificamente gravanti sul personale della medesima qualifica) sia la necessità che la valutazione sia anche coerente espressione della prospettiva gerarchica.

  La composizione della Commissione deve assicurare sia la presenza di componenti di pari qualifica, in grado di valutare la condotta secondo le concrete modalità del servizio, sia una prospettiva gerarchica. In caso di promozione sopravvenuta, la qualifica rilevante per la componente di pari grado è quella posseduta dall’incolpato al momento della condotta contestata.

• art. 15, comma 2, d.P.R. 737/1981

  Al riguardo, il Collegio nota che le tempistiche che hanno caratterizzato la vicenda consentono di ritenere che l’azione della Questura di -OMISSIS- nella designazione dei soggetti che potevano essere parte della Commissione consultiva intervenuta nel caso del sig. -OMISSIS- (così come di ogni commissione ex art. 15, d.p.r. n. 737/1981 da formarsi in relazione alle diverse qualifiche dei destinatari del procedimento) – ancorché non perfettamente in linea con la previsione di cui all’art. 15, comma 2, d.p.r. n. 737/1981 che dispone che l’elenco degli appartenenti ai ruoli della p.a. chiamati a far parte delle commissioni consultive deve essere predisposto «all'inizio di ogni anno» (senza però ricollegare a tale adempimento alcuna decadenza) – non si manifesti nel suo concreto dispiegarsi come idonea a invalidare l’attività della Commissione poi nominata dal Questore, non sussistendo peraltro elementi per leggere il non particolarmente significativo ritardo della Questura di -OMISSIS- nella compilazione dell’elenco generale di tutti i possibili designabili nelle Commissioni consultive come strumentale alla vicenda del ricorrente.

  Il termine per predisporre all’inizio dell’anno l’elenco dei componenti delle Commissioni consultive non è assistito da decadenza; il ritardo, se non significativo e non strumentale, non determina l’invalidità della Commissione.

• art. 5, n. 1, d.P.R. 737/1981

  l’errore di valutazione compiuto dal ricorrente (sia per la sua consistenza, sia per la mancanza di un nesso causale diretto tra lo stesso e le conseguenze patite dalla p.a.) non appare potersi in ogni caso ragionevolmente ricondurre alla fattispecie di grave negligenza per la quale l’art. 5, n. 1, del d.p.r. n. 737/1981 prevede la deplorazione.

  La deplorazione prevista per la grave negligenza richiede una valutazione adeguatamente istruita della consistenza della condotta e del suo nesso causale con le conseguenze attribuite al dipendente; non è giustificata quando tali elementi non sostengono la qualificazione di grave negligenza.

• art. 13 d.P.R. 782/1985

  la cui centralità per le valutazioni disciplinari sottese all’atto gravato si apprezza anche dal riferimento al parametro di cui all’art. 13, d.p.r. n. 782/1985 che richiama la necessità che il personale della Polizia operi «nella piena coscienza … delle conseguenze delle proprie azioni in modo da riscuotere la stima, la fiducia ed il rispetto della collettività».

  Il parametro relativo alla consapevolezza delle conseguenze delle proprie azioni non consente di attribuire al dipendente conseguenze prive di un adeguato nesso causale con la condotta accertata.

• art. 15, comma 5, d.P.R. 737/1981

  l’art. 15, comma 5, del d.p.r. n. 737/1981 deve … essere interpretato nel senso di vietare la coincidenza tra soggetto contestatore e soggetto sanzionatore, in quanto tale coincidenza compromette irrimediabilmente l’imparzialità del procedimento disciplinare e determina l’illegittimità della sanzione irrogata

  Il soggetto che formula la contestazione o qualifica il fatto come disciplinarmente rilevante non può adottare la decisione sanzionatoria: la coincidenza compromette l’imparzialità e comporta l’illegittimità della sanzione.

• art. 18 d.P.R. 737/1981

  avuto riguardo al fatto che – come chiarito ancora di recente da Consiglio di Stato, VI, 5 maggio 2026, n. 3471 – ai sensi dell’art. 18, d.p.r. n. 737/1981 la decisione finale sulla sanzione disciplinare resta in capo all’organo competente ad adottare la sanzione, che non è vincolato dal parere della Commissione.

  Il parere della Commissione consultiva non è vincolante: la decisione finale sulla sanzione spetta all’organo competente a irrogarla.

Massime di principio

• La competenza a concludere un procedimento disciplinare resta radicata presso l’organo competente per la sede di servizio in cui i fatti sono emersi disciplinarmente; il successivo cambio di ufficio del dipendente, all’interno della stessa amministrazione, non comporta di per sé il trasferimento del procedimento.
• La Commissione consultiva disciplinare deve assicurare una componente di pari qualifica che possa valutare la condotta alla luce delle concrete modalità del servizio, oltre a una prospettiva gerarchica. Se la qualifica dell’incolpato muta dopo la condotta, la qualifica rilevante per la componente di pari grado è quella posseduta al momento dei fatti.
• Il termine previsto per la predisposizione annuale dell’elenco dei componenti delle Commissioni consultive non ha natura decadenziale; un ritardo non significativo e non strumentale non determina, da solo, l’invalidità della Commissione.
• La sanzione della deplorazione per grave negligenza richiede un’istruttoria adeguata sulla condotta, sulle circostanze concrete e sul nesso causale con le conseguenze contestate. La mancata definizione formale di un procedimento amministrativo, se costituisce la ragione determinante di un successivo provvedimento giurisdizionale, può escludere che l’esito sia direttamente imputabile alla condotta del dipendente.
• La valutazione della sanzione deve riferirsi alla gravità della condotta contestata e non può fondarsi in modo determinante su circostanze estranee ai fatti, quali il comportamento dell’incolpato durante il procedimento, per supplire alle carenze istruttorie sull’addebito.
• Nel procedimento disciplinare, il soggetto che ha formulato la contestazione o qualificato il fatto come disciplinarmente rilevante non può adottare la sanzione: la coincidenza tra contestatore e sanzionatore compromette l’imparzialità e invalida il provvedimento.

Come è indicizzato