Sentenza n. 1597/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la nota con cui il Comune ha ritenuto inefficace la SCIA presentata per la demolizione e fedele ricostruzione di un manufatto diruto e in parte crollato, deducendo violazione degli artt. 19, commi 3, 4 e 6-bis, e 21-nonies della l. 241/1990, difetto di istruttoria e di motivazione, erroneità dei presupposti, illogicità e contraddittorietà, violazione dei principi di buon andamento, tutela dell’affidamento e buona fede, nonché violazione della disciplina sull’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica e dagli oneri concessori. In particolare, ha sostenuto che la SCIA si fosse consolidata per il decorso del termine di trenta giorni, che il Comune potesse intervenire soltanto mediante autotutela, che l’intervento fosse esente dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 2 e del punto A.29 dell’Allegato A del d.P.R. 31/2017, perché il manufatto sarebbe crollato a causa di calamità naturali, e che fosse esente dagli oneri concessori ai sensi dell’art. 17, comma 3, lett. b), del d.P.R. 380/2001. Ha inoltre dedotto l’irrilevanza dell’ordinanza relativa a un muro di cinta, perché riferita a opera diversa, ubicata su altra particella e distante dal manufatto oggetto della SCIA. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, ritenendo la nota meramente interlocutoria, e nel merito ha sostenuto l’assenza della prova dei presupposti dell’esenzione paesaggistica, la mancata produzione dell’autorizzazione soprintendizia, la debenza degli oneri e la rilevanza dell’irregolarità del muro di cinta.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo la nota immediatamente lesiva e autonomamente impugnabile. Sebbene formalmente interlocutoria, essa aveva dichiarato espressamente inefficace la SCIA e sospeso sine die il procedimento, senza assegnare un termine né preannunciare un successivo provvedimento conclusivo, determinando quindi un arresto procedimentale immediatamente lesivo. Nel merito, il TAR ha escluso che la SCIA si fosse consolidata per il decorso dei trenta giorni, rilevando che, in presenza di un vincolo paesaggistico e in assenza del necessario atto di assenso, la SCIA edilizia è una SCIA condizionata o impura, priva di efficacia fino all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica o dell’atto equivalente. Il termine per l’esercizio dei poteri inibitori non decorre, pertanto, sino all’acquisizione dell’atto di assenso. Il Collegio ha tuttavia precisato che tale conclusione non vale quando sia effettivamente provata un’ipotesi normativa di esenzione dall’autorizzazione paesaggistica. Nel caso concreto, però, il ricorrente non ha fornito prova sufficiente del nesso causale tra calamità naturali e crollo o demolizione del manufatto: le fotografie dimostravano i danni ma non la loro causa, l’esposto era generico e privo di adeguata ufficialità, le delibere regionali riguardavano genericamente eventi calamitosi in diverse zone e la relazione tecnica era priva di dati tecnici puntuali. È stata quindi confermata l’inefficacia della SCIA sino all’acquisizione del prescritto parere paesaggistico. Il TAR ha invece accolto le censure relative agli oneri concessori. La demolizione e ricostruzione fedele rientra, in linea di principio, nella categoria della ristrutturazione edilizia; pertanto, la motivazione comunale che aveva escluso l’esenzione considerando la demo-ricostruzione estranea agli interventi di ristrutturazione è stata ritenuta illogica e frutto di erronea applicazione dell’art. 17, comma 3, del d.P.R. 380/2001. L’Amministrazione avrebbe dovuto verificare e motivare l’eventuale insussistenza degli ulteriori presupposti dell’esenzione, contestando specificamente le caratteristiche dell’intervento. Sono state inoltre accolte le censure relative al muro di cinta, ritenuto estraneo alla pratica edilizia perché ubicato su particella distinta e a notevole distanza dal fabbricato oggetto della SCIA; il Comune non aveva indicato adeguate ragioni per cui l’irregolarità di tale diversa opera potesse impedire il perfezionamento del titolo relativo all’altro manufatto. La nota è stata quindi annullata parzialmente, limitatamente ai profili relativi agli oneri concessori e al muro di cinta, mentre è stata confermata quanto all’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica. Spese compensate per reciproca soccombenza parziale.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  Il meccanismo sotteso alla SCIA [...] produce l’effetto abilitativo decorso il termine [...] assegnato all’Amministrazione per l’esercizio dei poteri inibitori.

  Il termine per l’esercizio dei poteri inibitori decorre soltanto per attività astrattamente assoggettabili a SCIA. In presenza di un atto di assenso paesaggistico necessario, la segnalazione è condizionata e il termine non decorre sino all’acquisizione dell’atto.

• art. 19-bis, comma 3, l. 241/1990

  Qualora l’attività oggetto di SCIA sia subordinata all’acquisizione di altri atti di assenso, "l’inizio dell’attività resta subordinato al rilascio degli atti medesimi".

  La SCIA subordinata ad altri atti di assenso non produce immediatamente i propri effetti e l’attività non può iniziare prima dell’acquisizione degli atti necessari.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il ricorrente ha invocato l’applicazione dell’autotutela dopo il consolidamento della SCIA, ma il giudice ha escluso in concreto il consolidamento, ritenendo la SCIA inefficace in assenza dell’atto paesaggistico necessario.

• art. 146, commi 2 e 4, d.lgs. 42/2004

  L’autorizzazione paesaggistica è un "atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio"; i soggetti interessati devono "astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione".

  L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al titolo edilizio e deve essere acquisita prima dell’avvio dei lavori.

• art. 2 e punto A.29 dell’Allegato A d.P.R. 31/2017

  Non sono soggetti ad autorizzazione paesaggistica gli interventi e le opere di cui all’Allegato A; il punto A.29 comprende gli interventi di fedele ricostruzione di edifici, manufatti e impianti tecnologici che, in conseguenza di calamità naturali o catastrofi, risultino in tutto o in parte crollati o demoliti, purché sia possibile accertarne la consistenza e configurazione legittimamente preesistente e l’intervento sia realizzato entro dieci anni dall’evento.

  L’esenzione opera solo se sono provati tutti i presupposti, compreso il nesso causale tra l’evento calamitoso e il crollo o la demolizione del manufatto.

• art. 2697 c.c.

  Spetta a chi vuol far valere un diritto in giudizio fornire la prova dei fatti che ne costituiscono il fondamento.

  Chi invoca l’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica deve provare i fatti costitutivi del beneficio, incluso il nesso causale tra calamità naturale e crollo o demolizione.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti [...]

  La demolizione e ricostruzione può rientrare nella ristrutturazione edilizia; per gli immobili sottoposti a tutela, rileva in particolare la ricostruzione fedele, senza incremento di volumetria e nel rispetto delle caratteristiche richieste dalla norma.

• art. 17, comma 3, lett. b), d.P.R. 380/2001

  L’esenzione dagli oneri concessori per interventi di ristrutturazione e ampliamento, entro i limiti previsti per gli edifici unifamiliari, non può essere esclusa semplicemente perché l’intervento è qualificato come demolizione e ricostruzione; l’Amministrazione deve verificare e motivare puntualmente l’eventuale insussistenza degli altri presupposti.

• art. 3 l. 241/1990

  La decisione comunale deve indicare adeguatamente le ragioni per cui esclude l’esenzione dagli oneri concessori e per cui ritiene ostativa l’irregolarità di un’opera diversa.

Massime di principio

• Un atto formalmente interlocutorio è immediatamente impugnabile quando dichiara l’inefficacia della SCIA e determina un arresto procedimentale sine die, imponendo di fatto al privato la produzione dei documenti richiesti o il pagamento degli oneri per poter proseguire il procedimento.
• La SCIA edilizia subordinata all’acquisizione di un’autorizzazione paesaggistica o di altro atto di assenso necessario è una SCIA condizionata: non produce i propri effetti abilitativi e il termine per l’esercizio dei poteri inibitori non decorre sino all’acquisizione dell’atto presupposto.
• L’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica per la fedele ricostruzione di manufatti crollati o demoliti a causa di calamità naturali richiede la prova del nesso causale tra l’evento calamitoso e il crollo o la demolizione; la mera prova dell’esistenza di danni, di generici eventi calamitosi nella zona o di dichiarazioni tecniche non supportate da elementi puntuali non è sufficiente.
• La demolizione e ricostruzione può rientrare nella categoria della ristrutturazione edilizia; pertanto, l’Amministrazione non può negare l’esenzione dagli oneri concessori per il solo fatto che l’intervento sia una demo-ricostruzione, ma deve verificare e motivare la mancanza degli ulteriori presupposti normativi del beneficio.
• L’irregolarità edilizia relativa a un manufatto diverso, ubicato su altra particella e distante dall’opera oggetto della SCIA, non può impedire il perfezionamento del titolo edilizio relativo a quest’ultima in assenza di specifiche ragioni giuridiche e fattuali che dimostrino la connessione ostativa tra le due opere.

Come è indicizzato