Sentenza n. 18/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il regolamento provinciale del 2021 deducendo l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 816 e seguenti, della legge n. 160/2019, per violazione degli artt. 3 e 23 Cost., nonché la violazione dell'art. 52 del d.lgs. n. 446/1997, degli artt. 3, 23, 41, 53 e 97 Cost., dell'art. 53, comma 7, del d.P.R. n. 495/1992 e dell'art. 1 della legge n. 689/1981. Sono stati denunciati, tra l'altro, sproporzione, difetto di istruttoria, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, sviamento, violazione del principio di buon andamento, duplicazione del prelievo e introduzione regolamentare di nuovi illeciti o sanzioni. Con il primo ricorso per motivi aggiunti è stata impugnata, per invalidità derivata, la comunicazione dirigenziale del 20 aprile 2022 relativa alla corresponsione del canone per impianti pubblicitari situati lungo strade provinciali in centri abitati con meno di 10.000 abitanti. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato impugnato il nuovo regolamento provinciale del 2023, che ha unificato e sostituito i precedenti regolamenti, riproponendo le medesime censure. In particolare, le ricorrenti hanno contestato: il superamento del principio di invarianza del gettito; l'applicazione del canone in fattispecie precedentemente non assoggettate; la permanenza di un corrispettivo previsto dall'art. 53, comma 7, del regolamento del Codice della strada; la duplicazione del canone per pubblicità e occupazione di suolo; l'applicazione del prelievo nei tratti interni ai centri abitati con popolazione non superiore a 10.000 abitanti; e il divieto temporaneo di rilascio o rinnovo della concessione in caso di decadenza o morosità.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il regolamento del 2021 è stato abrogato e sostituito dal nuovo regolamento del 2023. Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse: la comunicazione dirigenziale non conteneva una specifica richiesta di pagamento, aveva natura generale e non era autonomamente lesiva. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato respinto nel merito. Il TAR ha ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art. 1, commi 816 e seguenti, della legge n. 160/2019: anche qualificando il canone unico come prelievo tributario, la riserva di legge dell'art. 23 Cost. è relativa e la legge statale ha fissato un limite al potere degli enti territoriali mediante il principio di invarianza del gettito. Tale invarianza va riferita al complesso dei canoni e tributi sostituiti e non alla singola utenza o fattispecie. È stata ritenuta legittima l'applicazione del canone a impianti situati nei tratti di strada interni a centri abitati con popolazione inferiore alla soglia prevista, alla luce della disciplina vigente e della modifica introdotta dall'art. 1, comma 838, della legge n. 197/2022. Il corrispettivo previsto dall'art. 53, comma 7, del regolamento del Codice della strada è stato distinto dal canone di cui all'art. 27, commi 7 e 8, del Codice della strada: il primo ha natura autorizzatoria e copre gli oneri connessi al rilascio dell'autorizzazione, mentre il secondo è stato assorbito dal canone unico. È stata esclusa la duplicazione del prelievo perché l'art. 1, comma 820, della legge n. 160/2019 impedisce di applicare contemporaneamente il canone per la diffusione pubblicitaria e quello per l'occupazione riferiti alla medesima fattispecie, secondo il principio di assorbimento. Il divieto temporaneo di rilascio di nuove concessioni dopo la decadenza e il subordinamento del rilascio o rinnovo alla regolarità dei pagamenti non sono stati qualificati come nuove sanzioni amministrative, ma come misure di disciplina del potere concessorio e di prevenzione dell'elusione della decadenza, sorrette da specifica base legislativa. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816-847, l. 160/2019

  Il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria ... è istituito dai comuni, dalle province e dalle città metropolitane e sostituisce i precedenti canoni e tributi indicati dalla legge.

  La disciplina istituisce il canone unico patrimoniale e accorpa prelievi tributari e corrispettivi precedentemente distinti.

• art. 1, comma 817, l. 160/2019

  Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone.

  Il principio di invarianza riguarda il complessivo gettito dei canoni e tributi sostituiti e costituisce un limite massimo al potere tariffario dell'ente; non deve essere verificato con riferimento alla singola utenza o fattispecie.

• art. 1, comma 819, lett. b), l. 160/2019

  La diffusione di messaggi pubblicitari ... mediante impianti installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti, su beni privati laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico ...

  La diffusione dei messaggi pubblicitari costituisce presupposto autonomo del canone unico.

• art. 1, comma 820, l. 160/2019

  L'applicazione del canone dovuto per la diffusione dei messaggi pubblicitari ... esclude l'applicazione del canone dovuto per le occupazioni ...

  La disposizione vieta il cumulo dei due canoni per la medesima fattispecie e impone il principio di assorbimento.

• art. 1, commi 825-827, l. 160/2019

  Le disposizioni concorrono a definire i criteri di determinazione del canone e la relativa disciplina tariffaria, nel rispetto del limite di invarianza del gettito.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è relativa; il legislatore può attribuire agli enti territoriali margini di integrazione, purché stabilisca criteri e limiti sufficienti, come il tetto derivante dall'invarianza del gettito.

• art. 52 d.lgs. 446/1997

  La potestà regolamentare degli enti locali in materia di entrate deve essere esercitata nel rispetto della disciplina legislativa.

• art. 53, comma 7, d.P.R. 495/1992

  Il corrispettivo che il soggetto richiedente deve versare per il rilascio dell'autorizzazione deve essere determinabile ... sulla base di un prezzario annuale ...

  Il corrispettivo per il rilascio dell'autorizzazione, avente natura autorizzatoria, è distinto dal canone per l'uso o l'occupazione della strada e non è stato abrogato dall'istituzione del canone unico.

• art. 27, commi 7 e 8, d.lgs. 285/1992

  La somma dovuta per l'uso o l'occupazione delle strade e delle loro pertinenze ...

  Il canone previsto da questa disposizione è stato assorbito dal canone unico patrimoniale, limitatamente alle strade di pertinenza dei comuni e delle province.

• art. 1, comma 838, l. 197/2022

  La soppressione delle parole 'di comuni' nel comma 818 dell'art. 1 della legge n. 160/2019 ha chiarito l'ambito delle aree comunali includendo i tratti di strada interni a centri abitati con popolazione superiore a 10.000 abitanti secondo la formulazione vigente.

• art. 15-ter d.l. 34/2019, convertito dalla l. 58/2019

  Gli enti locali ... possono disporre, con norma regolamentare, che il rilascio o il rinnovo e la permanenza in esercizio siano subordinati alla verifica della regolarità del pagamento dei tributi locali.

  La norma consente di subordinare il rilascio, il rinnovo e la permanenza dei titoli abilitativi alla regolarità dei pagamenti locali.

• art. 8 c.p.a.

  La qualificazione del canone unico come corrispettivo o tributo può essere affrontata incidenter tantum ai fini della legittimità dell'atto amministrativo, senza efficacia di giudicato sul rapporto tributario.

Massime di principio

• Il principio di invarianza del gettito previsto per il canone unico patrimoniale deve essere verificato con riferimento al complesso dei canoni e tributi sostituiti e all'intero gettito dell'ente, non alla singola utenza o alla singola fattispecie di occupazione; l'ente può modulare le tariffe, ma non superare il tetto complessivo risultante dalla disciplina legislativa.
• La riserva di legge relativa prevista dall'art. 23 Cost. non impedisce che la legge attribuisca agli enti territoriali il potere di determinare le tariffe del canone unico patrimoniale, quando la legge statale stabilisca presupposti, criteri e limiti, tra cui il principio di invarianza del gettito.
• Il corrispettivo dovuto per l'istruttoria e il rilascio dell'autorizzazione stradale ai sensi dell'art. 53, comma 7, del d.P.R. n. 495/1992 è distinto dal canone per l'uso o l'occupazione della strada previsto dall'art. 27, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 285/1992; l'istituzione del canone unico assorbe il secondo, ma non elimina il primo.
• Il canone per la diffusione di messaggi pubblicitari e quello per l'occupazione di suolo non possono essere cumulati quando si riferiscono alla medesima fattispecie: l'applicazione del primo esclude il secondo secondo il principio di assorbimento previsto dall'art. 1, comma 820, della legge n. 160/2019.
• Il divieto regolamentare di rilascio o rinnovo di una concessione dopo la decadenza del precedente titolo, così come la subordinazione del rilascio o rinnovo alla regolarità dei pagamenti locali, costituisce disciplina dell'affidabilità del concessionario e dell'esercizio del potere concessorio, non una nuova sanzione amministrativa, purché trovi fondamento nella legge.

Come è indicizzato