Sentenza n. 501/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l’accertamento della violazione, da parte delle amministrazioni resistenti, della normativa europea e nazionale relativa al contrasto alla diffusione della Xylella fastidiosa e il risarcimento dei danni subiti dagli oliveti, deducendo che la diffusione del batterio e la perdita degli alberi sarebbero state causate dalla mancata, tardiva o inadeguata attivazione delle misure di monitoraggio, eradicazione e contenimento. Hanno prospettato una responsabilità della Regione Puglia e dello Stato per l’asserita violazione delle decisioni di esecuzione della Commissione europea e delle altre disposizioni fitosanitarie, chiedendo anche una consulenza tecnica per la quantificazione dei danni. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, l’irricevibilità, l’inammissibilità, la prescrizione, il difetto di legittimazione passiva e l’infondatezza delle domande. Il TAR ha ritenuto di poter esaminare direttamente il merito, in applicazione del principio di economia processuale, considerata la manifesta infondatezza del ricorso. Nel merito, i ricorrenti non hanno dimostrato né l’illegittimità o colpevole inerzia dell’azione amministrativa, né che specifiche omissioni delle amministrazioni avessero causato la propagazione del batterio nei loro fondi. Non hanno inoltre fornito una prova rigorosa dell’effettiva entità del danno e del nesso causale, né hanno adeguatamente contestato la legittimità e l’efficacia dei provvedimenti adottati. Il giudice ha valorizzato la complessità e la repentinità dell’emergenza fitosanitaria, la necessità di attività istruttorie e tecnico-scientifiche, la progressiva modifica delle strategie da eradicazione a contenimento e la mancata dimostrazione, da parte dei proprietari, dell’adempimento degli obblighi di segnalazione e delle misure di eradicazione prescritte.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che la ricostruzione dell’attività amministrativa regionale e statale non evidenziasse inerzia, ritardo colpevole, illegittimità manifesta o irragionevolezza nell’esercizio della discrezionalità finalizzata alla protezione e al contenimento della Xylella fastidiosa. La valutazione della condotta amministrativa doveva essere compiuta ex ante, sulla base delle conoscenze disponibili nel periodo compreso tra la scoperta del fenomeno, nell’ottobre 2013, e il momento dei danni, e non alla luce delle conoscenze scientifiche maturate successivamente. Il giudice ha rilevato che le amministrazioni avevano svolto attività di monitoraggio, ricerca, delimitazione delle aree infette, informazione, eradicazione dei primi focolai e successiva riorganizzazione delle misure di contenimento. Ha inoltre richiamato la sentenza della Corte di giustizia del 5 settembre 2019, causa C-443/18, secondo cui la mera diffusione del batterio non dimostra di per sé la violazione degli obblighi europei né il nesso causale tra una violazione e la diffusione dell’organismo. La mancata immediata eradicazione non era automaticamente esigibile, anche considerando la necessità di preventive verifiche tecnico-scientifiche e il principio di proporzionalità. È mancata la prova di quali specifiche piante, aree, tempi e omissioni amministrative avrebbero impedito il danno. Il TAR ha escluso anche la possibilità di supplire alle carenze probatorie mediante CTU, poiché la consulenza tecnica non costituisce un mezzo per provare fatti non dimostrati dalla parte. Ha infine rilevato che i proprietari non avevano dimostrato di aver adempiuto agli obblighi di vigilanza, segnalazione e attivazione previsti dalla normativa regionale, né di aver ottemperato alle misure di eradicazione prescritte in relazione a piante infette. Le spese di lite sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• Direttiva 2000/29/CE

  «Ciascuno Stato membro [...] adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La direttiva impone agli Stati membri obblighi di notifica e di adozione delle misure necessarie per l’eradicazione o, quando questa non sia possibile, per il contenimento degli organismi nocivi, senza imporre automaticamente l’eradicazione immediata in ogni situazione concreta.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  «Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La disposizione costituisce il parametro degli obblighi pubblici di intervento fitosanitario, da valutare tenendo conto della concreta possibilità di eradicazione e delle circostanze tecnico-scientifiche.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e disciplinato, tra l’altro, la struttura e le funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2014/497/UE

  Ha costituito, insieme alla normativa fitosanitaria europea, il quadro sovranazionale di riferimento per le misure contro la Xylella fastidiosa.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  «Nella provincia di Lecce l'organismo specificato è già ampiamente diffuso. Se è dimostrato che in alcune parti della zona l'organismo specificato è presente da più di due anni e non è più possibile eradicarlo [...] [si possono attuare] misure di contenimento anziché misure di eradicazione»

  Consente il passaggio dall’eradicazione al contenimento quando l’organismo è ampiamente diffuso e l’eradicazione non è più possibile.

• art. 97 Cost.

  I canoni di imparzialità e buon andamento concorrono a definire il parametro della colpa dell’amministrazione ai fini della responsabilità risarcitoria.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul ricorrente che agisce per il risarcimento l’onere di provare l’illecito, la colpa della pubblica amministrazione, il danno e il nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  È richiamato quale fondamento, insieme all’art. 2697 c.c., dell’onere della parte di dimostrare i presupposti della domanda risarcitoria.

• art. 5 c.p.

  È richiamato dalla giurisprudenza citata per individuare l’errore scusabile quando la regola di condotta amministrativa sia ambigua o lasci un elevato margine di discrezionalità, salvo esercizio del potere in palese violazione dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 2 l.r. Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  «chiunque venga a conoscenza della presenza dell’organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti»

  L’obbligo di immediata segnalazione della presenza dell’organismo nocivo grava anche sui proprietari dei terreni.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per disporre l’oscuramento delle generalità delle parti.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, unitamente all’art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità delle parti mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Nelle azioni risarcitorie contro la pubblica amministrazione per l’esercizio di poteri discrezionali diretti a fronteggiare un’emergenza fitosanitaria, la responsabilità richiede la prova congiunta della condotta illegittima, della colpa dell’apparato, del danno e del nesso causale; la mera diffusione dell’agente patogeno non dimostra di per sé né l’illegittimità dell’azione amministrativa né il rapporto eziologico con il danno.
• La legittimità e la colpa dell’amministrazione devono essere valutate secondo un giudizio ex ante, sulla base delle conoscenze tecnico-scientifiche e delle circostanze concretamente disponibili al momento dell’esercizio del potere, e non alla luce delle conoscenze maturate successivamente.
• Quando la normativa attribuisce all’amministrazione un elevato margine di discrezionalità tecnico-amministrativa nella scelta tra eradicazione e contenimento di un’emergenza fitosanitaria, la colpa può essere riconosciuta solo in presenza di una violazione manifesta dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.
• Il ricorrente che chiede il risarcimento per omessa o tardiva attività amministrativa deve indicare e provare le specifiche azioni od omissioni, il momento e l’area di intervento, nonché, mediante un giudizio prognostico fondato su adeguate regole scientifiche, che l’intervento avrebbe evitato il danno; una deduzione generica di mancata eradicazione non è sufficiente.
• Nell’azione risarcitoria il giudice amministrativo non può utilizzare la consulenza tecnica d’ufficio per supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della domanda: la CTU è uno strumento di ausilio nella valutazione di fatti già allegati e dimostrati, non un mezzo di acquisizione della prova mancante.
• Gli obblighi di vigilanza, segnalazione e collaborazione imposti dalla normativa fitosanitaria ai proprietari dei terreni rilevano nella valutazione del nesso causale e della responsabilità, sicché la mancata dimostrazione del loro adempimento può concorrere al rigetto della domanda risarcitoria.

Come è indicizzato