Sentenza n. 1122/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego di rinnovo della concessione demaniale relativa a un'area portuale destinata, secondo il piano di raccolta dei rifiuti del 2016, al deposito temporaneo dei rifiuti pericolosi e non pericolosi prodotti dalle navi, nonché gli atti conseguenti di avvio dello sgombero e di ingiunzione di rilascio. Ha dedotto, con un unico motivo articolato, l'illegittimità di tutti i capi motivazionali del diniego. L'Amministrazione aveva sostenuto che, cessata la precedente concessione per la gestione del servizio, la società fosse priva di titolo per ottenere una nuova concessione, essendo soltanto iscritta nel registro ex art. 68 cod. nav.; che l'affidamento dell'area in via esclusiva avrebbe violato concorrenza e parità di trattamento, in quanto il servizio era liberalizzato; che il nuovo piano di raccolta, ancora in corso di approvazione, non prevedeva impianti portuali interni; e che l'area fosse destinata a interventi di bonifica e riqualificazione e fosse incompatibile con il PRP. In giudizio l'Amministrazione ha inoltre prospettato l'assenza di autorizzazione ex art. 16 l. n. 84/1994, la natura meramente privatistica dell'attività svolta dalla ricorrente e la presenza di contaminazioni e di una vasca non autorizzata nell'area.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, con obbligo dell'Amministrazione di riesaminare l'istanza secondo l'effetto conformativo della sentenza; ha compensato le spese. Il Collegio ha ritenuto inammissibile la motivazione postuma relativa al sequestro dell'area, alla contaminazione e alla vasca interrata, perché tali circostanze non erano state indicate nel provvedimento impugnato. Ha poi ricostruito il quadro normativo rilevando che il servizio di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi, inizialmente qualificato dal diritto nazionale come servizio di interesse generale, è stato ricondotto dal regolamento UE n. 352/2017 tra i servizi portuali, soggetti alla regola dell'apertura al mercato, salva la possibilità di fissare requisiti minimi o limitare il numero dei prestatori nei casi tassativi previsti dal regolamento. L'iscrizione nel registro ex art. 68 cod. nav. non ha natura autorizzatoria, ma presuppone comunque la verifica dei requisiti per lo svolgimento dell'attività e consente all'Autorità l'esercizio della vigilanza; essa non esclude quindi che l'operatore possa chiedere la concessione di aree demaniali necessarie al servizio. L'apertura alla concorrenza non esonera l'Autorità dall'obbligo, previsto dal d.lgs. n. 197/2021, di assicurare nel porto impianti adeguati di raccolta dei rifiuti delle navi. Se gli spazi disponibili non consentono la presenza di più operatori, l'Amministrazione deve limitare l'accesso mediante una procedura trasparente ed evidenza pubblica, non negare in radice la disponibilità delle aree necessarie. Il deposito temporaneo già realizzato e gestito dalla ricorrente è stato qualificato come impianto portuale di raccolta ai sensi della disciplina vigente, costituendo, nel quadro del piano del 2016, l'unica struttura idonea a concentrare i rifiuti prima del loro trasporto a impianti autorizzati. Il piano del 2016 resta applicabile fino all'approvazione del nuovo piano: un piano soltanto adottando non può fondare il diniego, né l'inerzia dell'Amministrazione nell'approvazione del nuovo strumento può sospendere gli obblighi di legge. Quanto alla bonifica e alla destinazione urbanistica dell'area, il piano del 2016 prevedeva un deposito ma non ne stabiliva l'esatta localizzazione; l'Autorità avrebbe quindi dovuto individuare un'area idonea, ponderando gli interessi pubblici e privati, anziché respingere integralmente l'istanza. Il giudice non ha imposto il rilascio della concessione, lasciando all'Amministrazione la scelta discrezionale sulla localizzazione, dimensionamento e modalità di gestione, ma ha escluso che tale discrezionalità possa condurre all'eliminazione degli impianti obbligatori o alla negazione non ponderata dell'accesso alle aree portuali.

Norme richiamate

• art. 68 cod. nav.

  Coloro che esercitano un'attività nell'interno dei porti e in genere nell'ambito del demanio marittimo sono soggetti, nell'esplicazione di tale attività, alla vigilanza del comandante del porto.

  L'iscrizione nel registro non ha natura autorizzatoria, ma assolve a una funzione di ricognizione e vigilanza; essa presuppone tuttavia la verifica dei requisiti necessari allo svolgimento dell'attività.

• art. 16 l. n. 84/1994

  Le operazioni portuali riguardano il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito e il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale svolti nell'ambito portuale.

  La disciplina autorizzatoria delle operazioni e dei servizi portuali deve essere coordinata con il regolamento UE n. 352/2017, che include la raccolta dei rifiuti delle navi tra i servizi portuali e consente, nel porto considerato, l'accesso mediante iscrizione ex art. 68 cod. nav.

• art. 18 l. n. 84/1994

  La riserva di spazi operativi funzionali allo svolgimento delle operazioni portuali da parte di altre imprese non titolari della concessione avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, equità e parità di trattamento.

  La presenza di più operatori interessati non impedisce il rilascio di concessioni di spazi portuali, ma impone una gestione trasparente e non discriminatoria delle risorse scarse.

• art. 4 d.lgs. n. 197/2021

  Il porto è dotato, con oneri a carico del gestore del servizio, di impianti e di servizi portuali di raccolta dei rifiuti delle navi.

  La disponibilità di impianti portuali adeguati è un obbligo normativo dell'Autorità portuale e non una scelta meramente facoltativa; l'obbligo permane anche quando il servizio è liberalizzato.

• art. 5 d.lgs. n. 197/2021

  Le Autorità competenti definiscono il piano di raccolta e di gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico.

  Il piano deve riflettere la scelta sulla modalità di gestione del servizio e sulla localizzazione degli impianti; fino alla sua approvazione, non può essere utilizzata l'assenza del nuovo piano per sospendere gli obblighi di raccolta e gestione.

• art. 4 regolamento (UE) 2017/352

  Il presente regolamento si applica alla fornitura delle seguenti categorie di servizi portuali: raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico.

  La raccolta dei rifiuti dalle navi è un servizio portuale soggetto alla regola generale del libero accesso al mercato, salva la fissazione di requisiti minimi.

• art. 5 regolamento (UE) 2017/352

  Il trattamento dei prestatori di servizi portuali deve essere trasparente, obiettivo, non discriminatorio e proporzionato.

  L'Autorità deve consentire l'accesso al servizio e alle aree necessarie secondo criteri trasparenti, obiettivi, non discriminatori e proporzionati.

• art. 6 regolamento (UE) 2017/352

  Le Autorità competenti possono limitare il numero dei prestatori di uno o più servizi portuali nei casi previsti dalla disposizione.

  La limitazione del numero degli operatori è un'eccezione alla liberalizzazione e può essere disposta, tra l'altro, per carenza o diversa destinazione degli spazi, esigenze di servizio pubblico, sicurezza, sostenibilità ambientale o caratteristiche dell'infrastruttura portuale; in tal caso occorre una procedura conforme ai principi di concorrenza e parità di trattamento.

• art. 185-bis d.lgs. n. 152/2006

  Il raggruppamento dei rifiuti ai fini del trasporto degli stessi in un impianto di recupero o smaltimento è effettuato come deposito temporaneo, prima della raccolta.

  Il deposito temporaneo può costituire la modalità concreta di realizzazione dell'impianto portuale di raccolta, ove sia destinato alla concentrazione dei rifiuti prima del trasporto a impianti autorizzati.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  Non richiamato espressamente come norma decisiva; il Collegio applica il principio generale per cui l'Amministrazione non può integrare in giudizio la motivazione dell'atto impugnato con ragioni nuove.

Massime di principio

• La raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi costituisce un servizio portuale ai sensi del regolamento (UE) 2017/352 ed è soggetta alla regola generale dell'apertura al mercato, salva la facoltà dell'Autorità portuale di imporre requisiti minimi o limitare il numero dei prestatori nei casi tassativi previsti dal regolamento.
• La liberalizzazione di un servizio portuale non elimina l'obbligo dell'Autorità portuale di assicurare la disponibilità di impianti di raccolta adeguati ai sensi del d.lgs. n. 197/2021. La discrezionalità amministrativa riguarda tipologia, dimensionamento, localizzazione e modalità di gestione degli impianti, non la loro stessa esistenza.
• L'Autorità portuale che ritenga insufficienti gli spazi per consentire la presenza di più operatori deve valutare una limitazione dell'accesso al servizio e procedere secondo criteri trasparenti, obiettivi, non discriminatori e proporzionati, eventualmente mediante gara; non può respingere in radice la richiesta di area demaniale invocando genericamente concorrenza e parità di trattamento.
• L'iscrizione nel registro previsto dall'art. 68 cod. nav. non è un'autorizzazione, ma non è neppure irrilevante ai fini dell'accesso alle aree portuali: essa svolge una funzione di vigilanza e presuppone la verifica dei requisiti per lo svolgimento dell'attività. Un operatore così iscritto può chiedere la concessione di aree demaniali necessarie al servizio, nel rispetto delle regole di accesso non discriminatorio.
• Fino all'approvazione del nuovo piano di raccolta dei rifiuti portuali, l'Amministrazione non può utilizzare l'adozione meramente futura del piano come fondamento del diniego né sospendere gli obblighi di legge; il precedente piano efficace continua a costituire il riferimento per assicurare la continuità degli impianti e del servizio.
• La motivazione dell'atto amministrativo non può essere integrata con ragioni nuove dedotte per la prima volta negli scritti difensivi; tali elementi non possono essere utilizzati dal giudice per sostenere la legittimità del provvedimento impugnato.

Come è indicizzato