Sentenza n. 1244/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società titolare di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 989,82 kW ha impugnato il provvedimento con cui il GSE, all’esito di una verifica, ha ritenuto non provata la conclusione dei lavori entro il 31 dicembre 2010, requisito necessario per beneficiare delle tariffe del Secondo Conto Energia previste dalla legge n. 129/2010. Il GSE ha quindi disposto la decadenza da tali tariffe, ammettendo contestualmente l’impianto alle tariffe del Terzo Conto Energia con rideterminazione degli incentivi. La ricorrente ha dedotto: carenza istruttoria, falsa rappresentazione dei fatti e violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990, sostenendo che fatture, documenti di trasporto e relazioni asseverate dimostrassero la disponibilità dei componenti e la tempestiva ultimazione dell’impianto; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, poiché la contestazione riguardava la temporanea mancanza di moduli su tre strutture di supporto; violazione dei principi di legalità e irretroattività delle norme sanzionatorie con riguardo all’eventuale futura applicazione di decurtazioni tariffarie. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame proposta ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, deducendo la violazione dei presupposti del riesame, dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e della l. 129/2010, nonché illegittimità derivata dai vizi dedotti contro il provvedimento originario.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che la documentazione fotografica costituisca la prova primaria e vincolante della conclusione dell’impianto entro il 31 dicembre 2010 e che il confronto tra le fotografie caricate nella fase di ammissione e quelle acquisite durante il sopralluogo possa smentire l’iniziale ammissione agli incentivi. Nel caso concreto le fotografie non consentivano di verificare la presenza dei moduli e delle strutture controverse nella sezione 02 dell’impianto; l’approfondimento istruttorio disposto dal Collegio ha confermato l’impossibilità di ricavare dalla fotografia n. 5 la completezza dell’impianto. Fatture, documenti di trasporto, disponibilità dei materiali e relazioni asseverate non sono stati ritenuti sufficienti a sostituire la prova fotografica dell’effettiva installazione e del collegamento elettrico entro il termine. Il GSE ha adeguatamente considerato le osservazioni procedimentali: non è richiesta un’analitica confutazione di ogni argomento del privato quando le opposte tesi siano state acquisite e confrontate nel procedimento. È stata esclusa la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, poiché l’ammissione al Terzo Conto Energia costituiva un regime alternativo e meno favorevole, ma riconosciuto in presenza dei relativi requisiti, mentre l’accesso al regime eccezionale del Secondo Conto Energia richiede un’interpretazione rigorosa dei presupposti. La censura sulle future ed eventuali decurtazioni tariffarie è stata dichiarata inammissibile per carenza originaria di interesse, trattandosi di attività amministrativa non ancora esercitata; il giudice non può sindacare provvedimenti futuri e ipotetici. Il TAR ha inoltre precisato che la decadenza dalle tariffe incentivanti ha natura ripristinatoria e non sanzionatoria, sicché non sono pertinenti i principi penalistici di irretroattività sfavorevole e favor rei. Quanto al riesame, il termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, come richiamato dall’art. 56 d.l. 76/2020, non si applica retroattivamente al provvedimento originario del 18 gennaio 2019; il GSE ha comunque correttamente instaurato e concluso il procedimento di riesame. Il provvedimento di riesame ha adeguatamente ponderato gli interessi pubblici e privati, evidenziando sia l’assenza dei requisiti per il Secondo Conto Energia sia il riconoscimento di tariffe ridotte per il Terzo Conto Energia, con benefici stimati in circa 6,50 milioni di euro a fronte di investimenti dichiarati pari a 5,06 milioni di euro. Le spese sono state poste a carico della ricorrente e liquidate in euro 4.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 1-septies d.l. 105/2010, conv. in l. 129/2010

  Le tariffe incentivanti [...] sono riconosciute a tutti i soggetti che [...] abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione dell’impianto fotovoltaico [...] e [...] entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011.

  La conclusione dell’installazione entro il 31 dicembre 2010 e la relativa comunicazione costituiscono requisiti indispensabili per l’accesso alle più favorevoli tariffe del Secondo Conto Energia.

• art. 6 e Allegato 4 d.m. 19 febbraio 2007

  La documentazione finale di progetto deve essere corredata da [...] almeno cinque fotografie [...] volte a fornire [...] una visione completa dell’impianto, dei suoi particolari e del quadro di insieme in cui si inserisce.

  La documentazione fotografica costituisce la fonte primaria della prova dell’effettiva ultimazione dell’impianto e deve consentire una visione completa dei suoi componenti.

• art. 2, punto 2, e art. 3.1 della Procedura operativa GSE del 12 novembre 2010

  Le foto dell’impianto ultimato [...] devono fornire una visione completa dell’impianto e dei suoi principali componenti, moduli inverter e trasformatori.

  Il soggetto responsabile deve documentare fotograficamente, entro i termini previsti, l’installazione e il collegamento elettrico dei componenti essenziali dell’impianto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’obbligo di esaminare le osservazioni procedimentali non impone all’amministrazione una confutazione analitica di ogni singolo argomento, quando le tesi del privato siano state acquisite e il provvedimento dia conto degli elementi decisivi.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Disciplina i controlli del GSE sugli incentivi per gli impianti da fonti rinnovabili; la decadenza conseguente all’assenza dei requisiti ha natura ripristinatoria e non sanzionatoria.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, conv. in l. 120/2020

  Prevede il regime di riesame dei provvedimenti del GSE e non attribuisce retroattivamente al termine di diciotto mesi dell’art. 21-nonies l. 241/1990 efficacia decorrente da date anteriori al 17 luglio 2020.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine di diciotto mesi, nella disciplina applicabile ratione temporis, non decorre retroattivamente per provvedimenti adottati prima dell’entrata in vigore del d.l. 76/2020; nel riesame devono essere valutati il vizio originario e la ponderazione degli interessi.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati, quando la censura riguardi soltanto l’eventuale e futura adozione di un provvedimento.

• art. 11 preleggi

  Esprime il principio generale di irretroattività della legge, ostativo al computo retroattivo del termine di diciotto mesi introdotto dalla novella del 2020.

Massime di principio

• Per accedere al regime incentivante eccezionale previsto dalla l. 129/2010 per gli impianti fotovoltaici, il richiedente deve provare rigorosamente che l’installazione, comprensiva dei componenti essenziali e dei relativi collegamenti elettrici, sia stata completata entro il 31 dicembre 2010; tale onere probatorio grava sul richiedente in applicazione del principio di autoresponsabilità.
• Nel regime del Secondo Conto Energia, la documentazione fotografica caricata nella fase procedimentale costituisce la prova primaria dell’ultimazione dell’impianto e deve rappresentarne integralmente i principali componenti; fatture, documenti di trasporto, disponibilità dei materiali e relazioni asseverate non possono sostituire la prova dell’effettiva installazione documentata fotograficamente.
• Il GSE può legittimamente rivalutare l’iniziale ammissione agli incentivi sulla base del confronto tra la documentazione fotografica prodotta dal richiedente e gli esiti del sopralluogo, quando tale confronto evidenzi l’assenza o la mancata installazione di componenti essenziali dell’impianto entro il termine previsto.
• L’obbligo di valutare le osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 non impone una confutazione analitica di ogni argomento del privato, purché l’amministrazione abbia acquisito le tesi contrapposte, svolto un’istruttoria adeguata e motivato sugli elementi decisivi della determinazione.
• La decadenza dalle tariffe incentivanti per carenza dei requisiti di accesso ha natura ripristinatoria, non sanzionatoria; non sono quindi applicabili, in quanto tali, i principi penalistici di irretroattività sfavorevole e favor rei.
• Il termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, come richiamato dall’art. 56 d.l. 76/2020, non può essere computato retroattivamente per limitare l’esercizio del potere di riesame rispetto a provvedimenti adottati prima del 17 luglio 2020; il riesame deve comunque verificare il vizio originario e ponderare concretamente l’interesse pubblico e gli interessi privati.

Come è indicizzato