Sentenza n. 5555/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’interessato aveva presentato il 27 marzo 2023 una domanda di conversione del permesso di soggiorno da lavoro stagionale a lavoro subordinato. Nel giudizio di primo grado aveva chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento dell’Amministrazione. Il TAR aveva ritenuto che il procedimento fosse stato concluso mediante archiviazione, da qualificare come provvedimento implicito di non accoglimento, soggetto a impugnazione entro sessanta giorni dalla piena conoscenza. In appello è stato dedotto un unico articolato motivo, con cui si lamentava la violazione degli artt. 2, 3 e 21-septies della l. 241/1990, sostenendo che non fosse stato adottato né notificato un provvedimento espresso conclusivo, che non esistesse un provvedimento implicito di rigetto e che le interlocuzioni successive con l’Amministrazione, anche in ragione del legittimo affidamento, escludessero la necessità di impugnare il silenzio. È stata inoltre censurata la considerazione delle attività amministrative successive, compresa la riapertura del procedimento e l’interlocuzione con l’Ispettorato del lavoro.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la sentenza di primo grado. Ha ritenuto corretta la qualificazione dell’archiviazione della pratica come conclusione del procedimento formalmente avviato con la domanda di conversione. In particolare, l’Amministrazione, dopo avere richiesto la produzione del modello IVA 2023 con ricevuta di trasmissione e della dichiarazione del datore di lavoro relativa alle giornate di lavoro agricolo, non avendo ricevuto riscontro, aveva archiviato la pratica il 2 aprile 2024, dando conto dell’esito nel sistema informatico previsto per tale tipologia di procedimenti. Tale archiviazione, fondata sull’impossibilità di verificare la sussistenza dei presupposti di legge per carenza documentale, aveva il significato sostanziale di diniego della conversione. La successiva comunicazione del 1 ottobre 2024 aveva reso incontestabile la piena conoscenza dell’esito, facendo decorrere, quantomeno da tale data, il termine di sessanta giorni per l’impugnazione del provvedimento. Non era quindi configurabile, al momento della proposizione dell’azione, un silenzio-inadempimento giustiziabile. Il Collegio ha precisato che la riapertura del procedimento e l’interlocuzione con l’Ispettorato del lavoro evidenziavano un atteggiamento amministrativo perplesso, ma non avevano revocato l’archiviazione né trasformato in silenzio giustiziabile la mancata conclusione del successivo riesame, rimasto informale. Restava salva la facoltà dell’Amministrazione di esercitare l’autotutela. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  La disciplina dell’obbligo di conclusione del procedimento non consente di configurare un silenzio-inadempimento quando il procedimento sia stato sostanzialmente definito mediante archiviazione avente contenuto di diniego.

• art. 3 l. 241/1990

  La decisione richiama l’obbligo di motivazione nell’ambito dei principi generali dell’azione amministrativa, ma ritiene che l’archiviazione comunicata e fondata sulla carenza documentale esprima sostanzialmente il mancato accoglimento dell’istanza.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dall’appellante, ma il Consiglio di Stato non ha ravvisato una nullità derivante dalla mancata adozione di un provvedimento espresso formalmente notificato.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio non è esperibile quando l’Amministrazione abbia già concluso il procedimento con un atto, anche implicito, avente contenuto decisorio; in tal caso deve essere impugnato l’atto entro il termine decadenziale ordinario.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La facoltà di autotutela dell’Amministrazione resta impregiudicata, ma l’eventuale riesame non determina, in assenza di revoca dell’originaria archiviazione, la configurabilità di un nuovo silenzio-inadempimento giustiziabile.

Massime di principio

• L’archiviazione di un procedimento amministrativo, quando esprima l’impossibilità di verificare i presupposti di legge per carenza della documentazione richiesta, può integrare un provvedimento conclusivo implicito di diniego, anche se non formalizzato in un distinto atto espresso notificato all’interessato.
• L’azione avverso il silenzio-inadempimento non è configurabile quando il procedimento sia stato già concluso da un atto amministrativo sostanzialmente decisorio; l’interessato deve impugnare tale atto nel termine decadenziale ordinario, decorrente dalla piena conoscenza del suo contenuto.
• La comunicazione successiva con cui l’Amministrazione rende noto all’interessato l’esito dell’archiviazione può determinare la piena conoscenza del provvedimento implicito e far decorrere da quel momento il termine per impugnarlo.
• La riapertura informale di interlocuzioni o l’avvio di attività istruttorie successive non eliminano né sospendono gli effetti dell’originaria archiviazione, se questa non sia stata revocata o sostituita mediante un nuovo provvedimento.
• La mancata conclusione di un procedimento di riesame meramente informale non costituisce silenzio-inadempimento giustiziabile, ferma restando la facoltà dell’Amministrazione di esercitare l’autotutela.

Come è indicizzato