Sentenza n. 264/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l’aggiudicazione alla prima classificata, chiedendo anche la dichiarazione di inefficacia del contratto, il subentro e il risarcimento del danno. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 95 e 98 del d.lgs. 36/2023, nonché difetto di istruttoria, motivazione, travisamento e illogicità, sostenendo che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per gravi illeciti professionali derivanti da penali contrattuali, da un’annotazione nel Casellario ANAC, da una precedente esclusione disposta da altra stazione appaltante e da vicende penali. Il secondo motivo contestava il progetto di assorbimento del personale, ritenuto indeterminato e carente rispetto alla clausola sociale. Il terzo motivo sosteneva che il monte ore offerto fosse insufficiente e che l’offerta avrebbe dovuto essere esclusa o penalizzata. Il quarto motivo contestava il giudizio di non anomalia, censurando il ribasso, i costi della manodopera, gli oneri di sicurezza, l’assenteismo, le spese generali e la copertura delle figure di coordinamento. Il quinto motivo, formulato in subordine, denunciava la violazione della lex specialis e del principio di autovincolo, assumendo che la Commissione avesse valutato le offerte soltanto collegialmente e non anche individualmente, sulla base della coincidenza dei coefficienti attribuiti dai commissari.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Quanto ai gravi illeciti professionali, ha ritenuto che la valutazione dell’integrità e affidabilità dell’operatore economico appartenga alla discrezionalità della stazione appaltante e che il sindacato giudiziale sia estrinseco, limitato a travisamento, macroscopici vizi motivazionali, illogicità manifesta o assoluta irragionevolezza. Le penali contrattuali, soprattutto se episodiche, modeste e non sfociate nella risoluzione del contratto, non costituiscono automaticamente grave illecito professionale né impongono l’esclusione; la soglia dell’1% rileva ai fini della segnalazione all’ANAC, ma non determina automaticamente l’inaffidabilità. Nel caso concreto l’aggiudicataria aveva comunque dichiarato le penali e fornito integrazioni, mentre la precedente esclusione disposta da altra stazione appaltante non vincolava l’ASP Parma, poiché la valutazione ha natura fiduciaria e deve essere rapportata allo specifico appalto e alla singola amministrazione. L’inchiesta penale richiamata dalla ricorrente non è stata ritenuta rilevante, anche perché riferita a soggetto estraneo o cessato dalla carica e non supportata da elementi sufficienti; fonti giornalistiche generiche non sono idonee a fondare una causa di esclusione. Il progetto di assorbimento è stato ritenuto adeguato: il disciplinare non imponeva una forma specifica ulteriore e l’offerta, integrata dall’elenco del personale e dalla documentazione di gara, indicava addetti, qualifiche, CCNL, monte ore e modalità operative di assorbimento. Il monte ore non costituiva un minimo inderogabile, ma un parametro estimativo e un dato riferito al personale uscente; la lex specialis lasciava libertà organizzativa, salvo il rispetto dei requisiti di esecuzione e della disciplina sull’anomalia. Il giudizio di non anomalia è stato ritenuto globale e sintetico, non sindacabile per singole voci se non in presenza di macroscopici errori o manifesta irragionevolezza. Le giustificazioni dell’aggiudicataria, relative a economie di scala, organizzazione aziendale, costo del lavoro, assenteismo, TFR, lavoro supplementare e oneri di sicurezza, sono state considerate plausibili e adeguatamente valutate dal RUP. Infine, la coincidenza dei coefficienti attribuiti dai commissari non dimostra che sia mancata la valutazione individuale: il confronto collegiale può condurre a giudizi individuali coincidenti senza violare la lex specialis. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna della ricorrente alle spese, liquidate in 5.000 euro oltre accessori in favore della stazione appaltante e in 5.000 euro oltre accessori in favore dell’aggiudicataria.

Norme richiamate

• artt. 95 e 98 d.lgs. 36/2023

  "grave illecito professionale"

  Le cause di esclusione non automatica per grave illecito professionale richiedono una valutazione discrezionale della stazione appaltante sull’idoneità dei fatti a compromettere l’integrità o l’affidabilità dell’operatore.

• art. 94 d.lgs. 36/2023

  Disciplina richiamata per le dichiarazioni integrative e per le cause di esclusione automatica; l’inchiesta penale riferita a soggetto estraneo o cessato dalla carica non è stata ritenuta rilevante nel caso concreto.

• art. 4 d.lgs. 36/2023

  principio della “fiducia”

  Il principio della fiducia opera quale criterio interpretativo del Codice dei contratti pubblici e rafforza il rilievo della valutazione fiduciaria rimessa alla stazione appaltante.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  "Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale"

  Consente di giustificare il ribasso complessivo anche quando incide sui costi della manodopera, purché siano rispettati i minimi retributivi e l’offerta risulti complessivamente attendibile.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia riguarda la complessiva attendibilità dell’offerta; eventuali costi inferiori a quelli stimati possono condurre all’esclusione solo se l’offerta risulta anormalmente bassa all’esito della verifica.

• art. 213, comma 10, d.lgs. 36/2023

  L’annotazione nel Casellario ANAC relativa a penali superiori all’1% non comporta automaticamente l’esclusione dalla partecipazione alle gare.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, non accolta in conseguenza del rigetto dell’impugnazione.

• art. 124 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di subentro e di risarcimento, non accolta in conseguenza dell’infondatezza delle censure.

Massime di principio

• La valutazione del grave illecito professionale ai sensi degli artt. 95 e 98 del d.lgs. 36/2023 è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, la quale deve apprezzare l’incidenza concreta delle pregresse vicende sull’integrità e affidabilità dell’operatore; il giudice amministrativo può sindacare tale valutazione solo per travisamento, difetto istruttorio, macroscopici vizi motivazionali, manifesta illogicità o assoluta irragionevolezza.
• Le penali contrattuali, specie quando episodiche, di modesta entità e non accompagnate dalla risoluzione del contratto, non costituiscono automaticamente grave illecito professionale, non impongono di per sé l’esclusione e la loro mancata dichiarazione non dimostra da sola grave negligenza. La soglia dell’1% rileva per gli obblighi di segnalazione all’ANAC, ma non determina automaticamente l’inaffidabilità dell’operatore.
• La valutazione del grave illecito professionale ha natura fiduciaria e deve essere riferita allo specifico contratto e alla singola stazione appaltante; la decisione con cui una diversa amministrazione ha escluso il medesimo operatore per pregresse vicende non vincola automaticamente le successive stazioni appaltanti, che possono formulare una valutazione differente senza incorrere, per ciò solo, in eccesso di potere.
• Il progetto di assorbimento richiesto dalla clausola sociale è sufficiente quando, valutato insieme alla documentazione di gara, individua concretamente il personale interessato e descrive le modalità operative dell’assorbimento; non è necessario che riproduca autonomamente tutti i dati già contenuti negli atti di gara, se la lex specialis non impone tale specifico contenuto.
• Quando la lex specialis non stabilisce un monte ore minimo inderogabile, il concorrente può organizzare liberamente il servizio secondo il proprio modello imprenditoriale. Il monte ore stimato dalla stazione appaltante non costituisce, di per sé, un vincolo quantitativo, ferma restando la necessità che l’offerta sia eseguibile e non anormalmente bassa.
• Il giudizio di anomalia è globale e sintetico e costituisce espressione di discrezionalità tecnica; la contestazione di singole voci di costo non è sufficiente a infirmarlo, salvo che evidenzi errori macroscopici, travisamenti o una complessiva inattendibilità dell’offerta. La coincidenza dei coefficienti attribuiti dai commissari non dimostra, da sola, l’omissione della valutazione individuale, potendo derivare dal confronto collegiale.

Come è indicizzato