Sentenza n. 6506/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione della Giunta Capitolina n. 133 del 10 aprile 2025 e gli atti presupposti, deducendo violazione dell'art. 23-quater del d.P.R. 380/2001, delle linee guida comunali approvate con D.A.C. n. 69/2023 e delle N.T.A. del P.R.G., nonché difetto di istruttoria, difetto di motivazione, difetto dei presupposti, omessa o erronea ponderazione degli interessi pubblici ed eccesso di potere. In particolare, hanno sostenuto che l'uso temporaneo non potesse essere utilizzato per consentire un parcheggio non pertinenziale già ritenuto illegittimo dall'amministrazione in precedenti procedimenti, poiché ciò avrebbe determinato una surrettizia sanatoria edilizia. Hanno inoltre contestato la sussistenza dell'interesse pubblico, la violazione dell'indirizzo comunale volto a escludere il consumo e l'impermeabilizzazione del suolo e l'incompatibilità dell'intervento con la destinazione urbanistica dell'area. Con motivi aggiunti hanno impugnato la convenzione del 27 ottobre 2025, deducendone l'illegittimità derivata e gli stessi vizi della delibera presupposta. Il Comune e la società proprietaria hanno eccepito la tardività e il difetto di interesse e hanno sostenuto che il requisito della legittimità riguardasse soltanto gli immobili, non le aree, oltre alla sussistenza dell'interesse pubblico alla riqualificazione dell'area e alla realizzazione di posti auto.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Il ricorso è stato ritenuto tempestivo, poiché notificato entro sessanta giorni dalla conclusione della pubblicazione della delibera all'albo pretorio. Gli atti presupposti sono stati considerati privi di autonoma lesività, mentre la delibera conclusiva era l'atto direttamente lesivo. È stata riconosciuta la legittimazione e l'interesse a ricorrere dei proprietari e residenti vicini: la vicinitas è sufficiente a radicare la legittimazione, mentre l'interesse è stato desunto dallo specifico pregiudizio documentato sul godimento degli immobili e sulla qualità della vita, derivante dal parcheggio e dalla relativa viabilità. Nel merito, il TAR ha ritenuto infondata la censura relativa all'assenza di interesse pubblico, riconoscendo che la disponibilità di parcheggi aperti al pubblico può perseguire un interesse pubblico funzionale alla viabilità e alla vivibilità urbana; tale valutazione rientra nella discrezionalità amministrativa ed è sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irrazionalità o abnormità. È stata invece accolta la censura relativa alla mancanza del presupposto della legittima esistenza dell'area. L'art. 23-quater d.P.R. 380/2001 è stato interpretato nel senso che il requisito della legittimità riguarda sia gli edifici sia le aree, quando queste siano interessate da opere di nuova costruzione. L'area deve quindi risultare urbanisticamente ed ediliziamente legittima prima di poter essere destinata temporaneamente a un uso difforme dalla pianificazione. Nel caso concreto, l'amministrazione non aveva svolto né esplicitato un'adeguata istruttoria sullo stato legittimo dell'area, nonostante vi fossero piazzali asfaltati qualificabili come nuova costruzione e precedenti provvedimenti comunali avessero escluso la doppia conformità e dichiarato inefficace la SCIA relativa all'attività di rimessa. L'uso temporaneo non può trasformarsi in uno strumento di sanatoria di opere abusive. Il TAR ha inoltre accolto la censura relativa alla violazione delle linee guida comunali, rilevando che esse imponevano che gli usi temporanei fossero caratterizzati dal non consumo di suolo e dall'evitata impermeabilizzazione. L'approvazione di un parcheggio con piazzale asfaltato si poneva in contrasto con tale autovincolo. La convenzione è stata annullata per invalidità derivata, quale atto consequenziale della delibera illegittima. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il ricorso principale e quello per motivi aggiunti sono stati accolti, con annullamento della delibera e della convenzione. È stato fatto salvo il potere dell'amministrazione di rideterminarsi nel rispetto delle indicazioni della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate, con rifusione del contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 23-quater d.P.R. 380/2001

  Allo scopo di attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e favorire, nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale, il comune può consentire l'utilizzazione temporanea di edifici ed aree per usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico. L'uso temporaneo può riguardare immobili legittimamente esistenti ed aree sia di proprietà privata che di proprietà pubblica, purché si tratti di iniziative di rilevante interesse pubblico o generale correlate agli obiettivi urbanistici, socio-economici ed ambientali indicati al comma 1.

  La disposizione ha carattere derogatorio e deve essere interpretata in senso non estensivo, se non restrittivo. L'uso temporaneo presuppone sia la legittima esistenza dell'immobile o dell'area sia il perseguimento di un rilevante interesse pubblico o generale; non può essere utilizzato come strumento di sanatoria edilizia.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  La realizzazione di un parcheggio a raso su area libera e di piazzali asfaltati costituisce intervento di nuova costruzione e trasformazione urbanistico-edilizia del territorio.

• art. 36, comma 1, d.P.R. 380/2001

  L'accertamento di conformità richiede la doppia conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda; la sua mancanza impedisce la regolarizzazione dell'opera.

• art. 812 c.c.

  Il suolo e ciò che è saldamente incorporato ad esso sono beni immobili; pertanto, ai fini dell'art. 23-quater d.P.R. 380/2001, anche l'area può essere oggetto della verifica di legittimità.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  La disposizione è stata utilizzata per fissare la trattazione della causa nel merito in luogo della definizione immediata della domanda cautelare.

• art. 56 c.p.a.

  Ha consentito l'adozione di un decreto monocratico cautelare urgente sulla sospensione dei lavori, successivamente confermato dal collegio limitatamente alle opere di messa in sicurezza.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È richiamato in relazione alla possibilità per il ricorrente di precisare e comprovare nel corso del processo lo specifico pregiudizio posto a fondamento dell'interesse a ricorrere.

• D.A.C. n. 69 del 17 aprile 2023

  Le proposte di uso temporaneo debbono essere caratterizzate dal “non consumo di suolo evitando impermeabilizzazione dei suoli”.

  Le linee guida costituiscono autovincolo per l'amministrazione; un progetto di uso temporaneo che comporti ulteriore consumo o impermeabilizzazione del suolo viola i criteri comunali.

• art. 85 N.T.A. del P.R.G. di Roma

  La disciplina dell'area ammette parcheggi pubblici a raso alberati e parcheggi privati esclusivamente nel sottosuolo secondo le modalità previste dalla legge; non legittima un parcheggio privato non pertinenziale a raso.

Massime di principio

• L'uso temporaneo previsto dall'art. 23-quater d.P.R. 380/2001 costituisce istituto derogatorio rispetto alla pianificazione urbanistica e deve essere interpretato in senso non estensivo, richiedendo il rigoroso rispetto di tutte le condizioni previste dalla norma.
• Il requisito della legittima esistenza previsto dall'art. 23-quater d.P.R. 380/2001 riguarda sia gli edifici sia le aree, quando queste siano interessate da opere di nuova costruzione o da trasformazioni urbanistico-edilizie; l'amministrazione deve svolgere e motivare una specifica istruttoria sullo stato legittimo della preesistenza.
• L'uso temporaneo non può essere impiegato per regolarizzare opere edilizie abusive o per conseguire, indirettamente, una sanatoria edilizia, poiché non costituisce un titolo alternativo all'accertamento di conformità né può eludere il requisito della doppia conformità.
• La sussistenza dell'interesse pubblico all'uso temporaneo deve essere verificata in concreto e deve correlarsi agli obiettivi di rigenerazione urbana, riqualificazione, recupero o valorizzazione previsti dall'art. 23-quater; la relativa ponderazione appartiene alla discrezionalità amministrativa ed è sindacabile nei limiti della manifesta illogicità, irrazionalità o abnormità.
• Le linee guida e i criteri comunali adottati in attuazione dell'art. 23-quater costituiscono autovincolo per l'amministrazione: l'approvazione di un intervento che comporti consumo o impermeabilizzazione del suolo viola tali criteri quando essi impongano il contrario.
• La vicinitas radica la legittimazione a impugnare un titolo edilizio o un provvedimento urbanistico, ma non dimostra automaticamente l'interesse a ricorrere; quest'ultimo richiede l'allegazione e la prova di uno specifico pregiudizio, che può consistere nell'incidenza rilevante dell'intervento sul godimento della proprietà o sulla qualità della vita.

Come è indicizzato